Luận án Tiến sĩ: Quản lý nợ công quốc tế và bài học cho Việt Nam

Nợ công là công cụ tài chính được chính phủ sử dụng để tài trợ cho các khoản chi tiêu công, đầu tư phát triển hoặc đối phó với các cú sốc kinh tế. Khái niệm nợ công đã xuất hiện từ hàng thế kỷ trước. Ngày nay, nợ công trở thành một phần không thể thiếu trong hệ thống tài chính của hầu hết các quốc gia. Thống kê cho thấy 192 trên tổng số 227 quốc gia và vùng lãnh thổ công bố dữ liệu nợ công. Con số này chiếm 85% tổng số. Điều này chứng tỏ nợ công là một thực tế phổ biến. Các chính phủ vay nợ để xây dựng cơ sở hạ tầng, cung cấp dịch vụ công, kích thích kinh tế hoặc giải quyết các vấn đề xã hội. Sự hiện diện rộng rãi của nợ công nhấn mạnh tầm quan trọng của nó. Đồng thời, nó cũng cho thấy yêu cầu cao về năng lực quản lý nợ công hiệu quả.

Tranh luận về tác động nợ công đến kinh tế kéo dài qua nhiều thập kỷ. Các nghiên cứu kinh tế lượng đưa ra nhận định trái ngược nhau. Một số nghiên cứu chỉ ra tác dụng tích cực của nợ công. Nợ công có thể cung cấp nguồn vốn cần thiết cho đầu tư. Từ đó, nó thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đặc biệt trong giai đoạn suy thoái. Ngược lại, nhiều nghiên cứu khác nhấn mạnh tác dụng tiêu cực. Nợ công quá mức có thể dẫn đến gánh nặng trả nợ, thâm hụt ngân sách. Nó cũng làm giảm niềm tin của nhà đầu tư, cản trở tăng trưởng dài hạn. Một số nghiên cứu khác lại không tìm thấy tác dụng rõ ràng hoặc nhận thấy tác dụng hỗn hợp. Sự mâu thuẫn này phản ánh tính phức tạp của mối quan hệ giữa nợ công và kinh tế. Nhiều yếu tố khác nhau ảnh hưởng đến kết quả cuối cùng. Việc hiểu rõ những yếu tố này là cần thiết để xây dựng chính sách tài khóa phù hợp.

Các tổ chức quốc tế và nhà nghiên cứu thường khuyến nghị các ngưỡng bền vững nợ công. Những ngưỡng này nhằm cảnh báo về rủi ro nợ công khi vượt quá giới hạn. Các mức phổ biến bao gồm 45%, 60%, 64%, 77% và 90% GDP. Vượt các ngưỡng này được cho là gây bất lợi cho tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, thực tế quan sát ở các nền kinh tế lớn lại khác biệt đáng kể. Nhiều quốc gia phát triển có tỷ lệ Tổng nợ công/GDP cao vượt trội. Ví dụ, Mỹ, Nhật Bản, Anh, Pháp, Ý, Ấn Độ, Canada có nợ công từ gần 90% đến 304% GDP. Các quốc gia này vẫn duy trì ổn định tài chính và tiếp tục tăng trưởng. Điều này đặt ra câu hỏi về tính áp dụng chung của các ngưỡng tối ưu. Có thể mỗi quốc gia cần xem xét đặc thù kinh tế, cấu trúc nợ, và năng lực quản lý nợ công của mình. Việc này giúp xác định ngưỡng phù hợp nhất. Một chiến lược nợ công linh hoạt là cần thiết.

Mối quan hệ giữa nợ công và GDP, thu ngân sách là một vấn đề phức tạp. Việc sử dụng nợ công để đầu tư vào các dự án có hiệu suất cao có thể tạo ra hiệu ứng tích cực. Nó thúc đẩy tăng trưởng GDP. Ví dụ, đầu tư vào đường sá, cảng biển, công nghệ có thể tăng năng suất và thu hút đầu tư tư nhân. Từ đó, mở rộng quy mô kinh tế. Khi kinh tế tăng trưởng, thu ngân sách nhà nước cũng có xu hướng tăng lên. Nó đến từ thuế và các nguồn thu khác. Tuy nhiên, nếu nợ công được sử dụng cho chi tiêu thường xuyên hoặc các dự án kém hiệu quả, tác động có thể ngược lại. Nợ công có thể trở thành gánh nặng. Nó làm suy yếu khả năng tăng trưởng kinh tế. Thậm chí, nó có thể dẫn đến giảm sút thu ngân sách trong dài hạn do phải ưu tiên trả nợ. Một đánh giá kỹ lưỡng về tác động này là rất cần thiết cho chính sách tài khóa.

Một trong những rủi ro nợ công nghiêm trọng nhất là nguy cơ vỡ nợ hoặc khủng hoảng nợ công. Tình trạng này xảy ra khi một quốc gia không thể hoặc gặp khó khăn trong việc thực hiện nghĩa vụ trả nợ. Nguyên nhân có thể bao gồm nợ quá lớn, khả năng trả nợ yếu, suy thoái kinh tế. Nó cũng có thể do áp lực thị trường tài chính hoặc biến động tỷ giá hối đoái. Khủng hoảng nợ công có thể gây ra những hậu quả nặng nề. Nó làm suy sụp niềm tin của nhà đầu tư, dẫn đến dòng vốn tháo chạy. Nó cũng gây ra lạm phát, mất ổn định kinh tế vĩ mô. Các quốc gia có thể phải áp dụng các biện pháp thắt lưng buộc bụng khắc nghiệt. Thậm chí, họ phải thực hiện tái cấu trúc nợ. Việc này ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống xã hội và tăng trưởng kinh tế. Việc chủ động nhận diện và quản lý các rủi ro nợ công là yếu tố then chốt.

Để đảm bảo bền vững nợ công, một quốc gia cần đáp ứng nhiều điều kiện. Điều kiện tiên quyết là khả năng trả nợ trong tương lai. Khả năng này phải được duy trì mà không gây ra những xáo trộn lớn về kinh tế hoặc chính sách. Một tỷ lệ nợ/GDP ổn định hoặc giảm dần là dấu hiệu tích cực. Nó cho thấy chính sách tài khóa hiệu quả. Ngoài ra, cơ cấu nợ cũng đóng vai trò quan trọng. Nợ chủ yếu bằng đồng nội tệ, kỳ hạn dài và lãi suất thấp sẽ bền vững hơn. Ngược lại, nợ ngoại tệ, kỳ hạn ngắn, lãi suất cao dễ gặp rủi ro hơn. Khả năng hấp thụ và sử dụng vốn vay hiệu quả cũng là yếu tố then chốt. Nợ công phải được sử dụng cho các dự án đầu tư mang lại lợi ích kinh tế rõ ràng. Điều này giúp tạo ra nguồn thu để trả nợ. Cần có một chiến lược nợ công toàn diện. Chiến lược này bao gồm quản lý rủi ro, minh bạch thông tin và giám sát chặt chẽ.

Việt Nam đã thiết lập các ngưỡng trần nợ công. Giai đoạn 2016 – 2020, trần nợ công là 65% GDP. Giai đoạn 2021 – 2030, mức này được hạ xuống 60% GDP. Quy định này nhằm đảm bảo bền vững nợ công và kiểm soát rủi ro nợ công. So sánh với các khuyến nghị quốc tế, mức trần của Việt Nam nằm trong khoảng thận trọng. Tuy nhiên, như đã phân tích, nhiều nền kinh tế lớn trên thế giới duy trì tỷ lệ nợ công cao hơn nhiều. Họ vẫn đảm bảo an toàn tài chính. Điều này cho thấy việc áp đặt một con số cứng nhắc có thể không phản ánh đầy đủ năng lực và đặc thù của nền kinh tế Việt Nam. Cần đánh giá sâu sắc hơn về cơ cấu nợ, khả năng sinh lời của các dự án sử dụng vốn vay. Nó giúp điều chỉnh chính sách tài khóa linh hoạt hơn.

Luật Quản lý nợ công 2017 của Việt Nam quy định rõ ràng về mục đích sử dụng nợ công. Nợ công được ưu tiên cho đầu tư phát triển và trả nợ gốc. Điều này giúp đảm bảo nợ công được sử dụng vào các mục đích tạo ra giá trị gia tăng. Nó cũng duy trì khả năng trả nợ trong dài hạn. Đầu tư phát triển bao gồm xây dựng hạ tầng, phát triển công nghệ, nguồn nhân lực. Những lĩnh vực này có tiềm năng thúc đẩy tăng trưởng GDP và tăng cường thu ngân sách. Việc không cho phép sử dụng nợ công cho chi thường xuyên là một biện pháp kiểm soát quan trọng. Nó ngăn chặn tình trạng thâm hụt ngân sách mãn tính. Đồng thời, nó giúp duy trì tính bền vững nợ công. Tuy nhiên, việc giám sát chặt chẽ hiệu quả các dự án đầu tư sử dụng vốn vay là rất cần thiết.

Mặc dù vấn đề quản lý nợ công đã được nghiên cứu rộng rãi, các lý thuyết hiện hành vẫn còn hạn chế. Đặc biệt, chúng chưa cung cấp một công thức hoặc mô hình định lượng toàn diện. Mô hình này có thể xác lập mối quan hệ nhân quả. Cụ thể là giữa nợ công (bao gồm bội chi, tổng nợ công, lãi suất, nghĩa vụ trả nợ gốc) và GDP, thu ngân sách, cũng như an toàn tài chính quốc gia. Các lý thuyết hiện có chưa trả lời được câu hỏi cốt lõi của chính phủ Việt Nam. Đó là "Sử dụng nợ công thế nào để Tổng sản phẩm nội địa và Thu ngân sách cao hơn so với khi không sử dụng nợ công và đảm bảo an toàn tài chính quốc gia?". Sự thiếu hụt này tạo ra khoảng trống trong việc hoạch định chiến lược nợ công dựa trên bằng chứng khoa học. Nó cũng gây khó khăn cho việc dự báo và quản lý rủi ro nợ công một cách chủ động.

Các quốc gia phát triển thường có hệ thống quản lý nợ công tinh vi. Họ tập trung vào việc duy trì niềm tin thị trường. Đồng thời, họ tối ưu hóa chi phí vay và quản lý rủi ro. Nhật Bản, với tỷ lệ nợ/GDP rất cao, vẫn duy trì ổn định nhờ có một lượng lớn nợ được nắm giữ bởi các tổ chức trong nước. Điều này giảm thiểu rủi ro nợ công liên quan đến biến động ngoại tệ. Các nước châu Âu thường tuân thủ các quy tắc tài khóa khu vực. Quy tắc này giới hạn mức thâm hụt và nợ công. Tuy nhiên, linh hoạt trong chính sách tài khóa vẫn cần thiết trong bối cảnh khủng hoảng. Mỹ sử dụng thị trường tài chính lớn và sâu rộng để huy động vốn. Họ cũng có khả năng phát hành đồng tiền dự trữ thế giới. Những yếu tố này tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý nợ công.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy cả thành công và thất bại trong quản lý nợ công. Thành công thường đến từ việc có một chiến lược nợ công rõ ràng. Chiến lược này bao gồm việc sử dụng nợ hiệu quả cho đầu tư phát triển. Nó cũng bao gồm việc duy trì bền vững nợ công thông qua kiểm soát thâm hụt ngân sách nhà nước. Các quốc gia đã tránh được khủng hoảng nhờ chính sách tài khóa thận trọng. Họ cũng nhờ vào khả năng tái cấu trúc nợ kịp thời. Ngược lại, thất bại thường liên quan đến nợ công quá mức. Nợ này thường được sử dụng cho chi tiêu thường xuyên hoặc các dự án kém hiệu quả. Nó cũng liên quan đến thiếu minh bạch. Thiếu minh bạch dẫn đến tham nhũng, quản lý yếu kém. Khủng hoảng nợ ở Hy Lạp hay Argentina là những ví dụ điển hình về rủi ro nợ công khi quản lý yếu kém.

Từ kinh nghiệm quốc tế quản lý nợ, Việt Nam có thể rút ra nhiều bài học. Việc tăng cường năng lực dự báo và quản lý rủi ro nợ công là rất cần thiết. Việt Nam cần phát triển thị trường trái phiếu chính phủ trong nước sâu rộng hơn. Điều này giảm sự phụ thuộc vào nợ nước ngoài. Việc duy trì tính minh bạch trong báo cáo nợ công cũng là yếu tố then chốt. Minh bạch giúp tăng cường niềm tin của nhà đầu tư. Hơn nữa, cần tiếp tục ưu tiên sử dụng nợ công cho các dự án đầu tư mang lại hiệu quả kinh tế cao. Các dự án này phải có khả năng tạo ra nguồn thu để trả nợ. Một chính sách tài khóa thận trọng, kết hợp với giám sát chặt chẽ việc sử dụng vốn vay, sẽ giúp Việt Nam đảm bảo bền vững nợ công trong dài hạn.

Luận án đề xuất xây dựng Mô hình tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công. Mô hình này nhằm khắc phục hạn chế của các lý thuyết hiện hành. Nó cung cấp một công cụ định lượng để đánh giá hiệu quả sử dụng nợ công. Mô hình được kỳ vọng sẽ làm rõ mối quan hệ nhân quả. Đó là giữa 6 tham số của nợ công (bội chi, tổng nợ công, lãi suất phát hành trái phiếu, lãi suất tổng nợ công, nghĩa vụ trả nợ gốc và phương pháp trả nợ) với GDP và thu ngân sách. Mô hình này sẽ là công cụ hữu ích cho việc hoạch định chính sách tài khóa. Nó giúp chính phủ đưa ra quyết định thông minh hơn. Từ đó, nó tối đa hóa lợi ích từ việc vay nợ và kiểm soát rủi ro nợ công.

Mô hình tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công bao gồm bốn cấu phần chính. Trong đó, có Hàm Tổng sản phẩm nội địa GDP và Hàm thu ngân sách có sử dụng nợ công. Ngoài ra, mô hình còn định nghĩa khái niệm bền vững nợ công và các điều kiện cụ thể để đạt được. Các kết quả này là mới và lần đầu tiên được công bố. Hàm GDP sẽ cho phép định lượng tác động nợ công đến kinh tế. Nó giúp hiểu rõ mức độ nợ công đóng góp vào tăng trưởng. Hàm thu ngân sách sẽ đánh giá khả năng tạo ra nguồn thu từ các khoản đầu tư có sử dụng nợ. Điều kiện bền vững nợ công sẽ đưa ra các tiêu chí cụ thể để duy trì an toàn tài chính quốc gia. Mô hình này cung cấp cái nhìn toàn diện. Nó giúp tối ưu hóa chiến lược nợ công.

Mô hình mới cung cấp định hướng quan trọng cho chính sách tài khóa và quản lý rủi ro nợ công. Bằng cách mô phỏng định lượng tác dụng của việc sử dụng nợ, chính phủ có thể đánh giá các kịch bản khác nhau. Điều này giúp lựa chọn phương án vay và chi tiêu tối ưu. Nó đảm bảo nợ công không trở thành gánh nặng. Mô hình hỗ trợ việc xác định ngưỡng an toàn cho từng tham số nợ công. Từ đó, nó giúp chính phủ duy trì bền vững nợ công. Việc tích hợp các yếu tố về lãi suất, kỳ hạn nợ, và phương thức trả nợ vào mô hình giúp quản lý rủi ro nợ công hiệu quả hơn. Cuối cùng, một chiến lược nợ công toàn diện sẽ được xây dựng. Chiến lược này dựa trên cơ sở khoa học và thực tiễn, hướng tới mục tiêu phát triển bền vững cho Việt Nam.