Tổng quan nghiên cứu

Theo thống kê từ Bộ Tư pháp, giai đoạn 2009-2017, các cơ quan chức năng trong cả nước và cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài đã cấp 15.058 Giấy xác nhận có quốc tịch Việt Nam và 1.398 Giấy xác nhận có gốc Việt Nam. Tuy nhiên, dọc theo tuyến biên giới đất liền dài hơn 1.137 km đi qua 10 tỉnh tiếp giáp Campuchia, vấn đề xác lập quốc tịch và hộ tịch cho hàng ngàn người dân di cư tự do hồi hương vẫn đang là bài toán quản lý hành chính đầy thách thức. Người di cư tự do phần lớn không có giấy tờ tùy thân, thiếu căn cứ chứng minh nguồn gốc xuất thân, dẫn đến tình trạng rơi vào nhóm người không quốc tịch hoặc chưa xác định được quốc tịch, bị hạn chế tiếp cận các quyền công dân cơ bản và chính sách an sinh xã hội.

Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính của tác giả Hoàng Minh Quang (Học viện Hành chính Quốc gia, 2024) tập trung làm rõ cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật và công tác quản lý nhà nước về quốc tịch, hộ tịch đối với người dân di cư tự do từ Campuchia về Việt Nam trong giai đoạn 2000-2021. Phạm vi nghiên cứu thực tiễn được triển khai trọng tâm tại các tỉnh biên giới Tây Nam Bộ và Đông Nam Bộ, nổi bật là Bình Phước, Long An, Tây Ninh và An Giang. Đề tài mang ý nghĩa khoa học và thực tiễn sâu sắc, cung cấp luận cứ vững chắc để tháo gỡ điểm nghẽn hành chính cho hơn 1.721 nhân khẩu tại Bình Phước, hơn 5.000 kiều bào tại Tây Ninh và hàng ngàn trường hợp tại các tỉnh Đồng bằng sông Cửu Long theo tinh thần Quyết định số 1748/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng hệ thống phân tích dựa trên 2 nền tảng lý thuyết cốt lõi: Lý thuyết về quyền con người, quyền công dân trong luật quốc tế và Lý thuyết quản lý nhà nước về hành chính công. Về chuẩn mực quốc tế, nghiên cứu vận dụng Điều 15 Tuyên ngôn Nhân quyền năm 1948, Điều 24 Công ước quốc tế về các Quyền dân sự và chính trị năm 1966 (ICCPR), Điều 7 Công ước về Quyền trẻ em năm 1989, cùng các nguyên tắc tiến bộ trong Công ước năm 1954 và Công ước năm 1961 về giảm thiểu tình trạng không quốc tịch.

Khung phân tích tập trung vào 4 khái niệm pháp lý chủ chốt:

  1. Quốc tịch: Mối quan hệ pháp lý hai chiều bền vững giữa cá nhân và nhà nước có chủ quyền, xác lập quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân.
  2. Hộ tịch: Tập hợp các sự kiện pháp lý xác định tình trạng nhân thân của một cá nhân từ khi sinh ra đến khi qua đời theo Điều 1 Nghị định 83/1998/NĐ-CP và Luật Hộ tịch năm 2014.
  3. Người di cư tự do không quốc tịch: Nhóm dân cư biến động qua biên giới thiếu chứng cứ pháp lý chứng minh mối liên hệ quốc tịch với bất kỳ quốc gia nào.
  4. Quản lý nhà nước về quốc tịch, hộ tịch: Hoạt động thực thi quyền lực hành chính của bộ máy nhà nước từ trung ương đến cấp xã nhằm bảo đảm trật tự xã hội và bảo hộ quyền nhân thân.

Hệ thống pháp luật Việt Nam điều chỉnh lĩnh vực này gồm 09 văn bản quy phạm pháp luật nền tảng, trọng tâm là Hiến pháp năm 2013, Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014), Luật Hộ tịch năm 2014, Bộ luật Dân sự năm 2015 và Nghị định số 123/2015/NĐ-CP.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp chuẩn xác từ các báo cáo tổng kết, số liệu thống kê của Bộ Tư pháp, Bộ Công an, Ban Chỉ đạo Tây Nam Bộ và UBND các tỉnh Bình Phước, An Giang, Long An, Tây Ninh trong khung thời gian 21 năm (2000-2021). Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập qua các đợt khảo sát thực tế và báo cáo giám sát chuyên đề của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.

Về cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu, tác giả áp dụng phương pháp chọn mẫu điển hình có chủ đích tại 4 địa bàn trọng điểm biên giới đại diện cho hai vùng Đông Nam Bộ và Tây Nam Bộ, bao gồm toàn bộ dữ liệu quản lý thực tế: 375 hộ với 1.721 nhân khẩu tại tỉnh Bình Phước, 529 hộ với 2.730 nhân khẩu tại tỉnh Long An, 3.744 trường hợp rà soát tại tỉnh An Giang và hơn 5.000 người di cư tự do tại tỉnh Tây Ninh. Phương pháp phân tích quy phạm pháp luật kết hợp thống kê mô tả và tổng hợp logic được lựa chọn vì tính ưu việt trong việc đối chiếu giữa quy định lý thuyết của luật thực định với rào cản thủ tục hành chính ở cấp cơ sở.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tỷ lệ người di cư tự do thiếu giấy tờ nhân thân ở mức rất cao trước thời điểm ban hành Quyết định số 1748/QĐ-TTg ngày 29/9/2014. Tại Tây Ninh, trong hơn 5.000 người di cư tự do hồi hương chỉ có 20-30 người (dưới 0,6%) có giấy tờ tùy thân. Tại Bình Phước vào tháng 6/2016, 100% trong tổng số 345 hộ với 1.472 nhân khẩu hoàn toàn chưa được nhập quốc tịch và chưa đăng ký hộ khẩu.

Thứ hai, công tác giải quyết đăng ký hộ tịch và cấp thẻ thường trú đạt nhiều chuyển biến tích cực nhưng tỷ lệ hoàn thành còn hạn chế so với nhu cầu thực tế. Tại Bình Phước tính đến tháng 9/2021, cơ quan Công an đã lập danh sách đề nghị xét duyệt cho 508 trường hợp, cấp thẻ thường trú thành công cho 287 trường hợp (đạt tỷ lệ 56,5%), còn 221 trường hợp đang chờ phê duyệt; Sở Tư pháp đã thực hiện đăng ký khai sinh cho 234 trẻ em. Tại Long An, huyện Tân Hưng đã đăng ký khai sinh cho 229 trên tổng số 307 trẻ em (đạt 74,6%); trên quy mô toàn tỉnh Long An đã cấp thẻ thường trú cho 379 trường hợp, đăng ký khai sinh cho 228 trẻ và cho nhập quốc tịch 83 người. Tại Tây Ninh, lực lượng chức năng đã giải quyết đăng ký thường trú cho 249 hộ với 1.122 nhân khẩu và nhập quốc tịch cho hơn 80 trường hợp.

Thứ ba, các gói hỗ trợ an sinh xã hội phát huy hiệu quả cứu trợ trực tiếp nhưng các chính sách hỗ trợ phát triển sinh kế dài hạn bị đình trệ do vướng mắc pháp lý. Tỉnh Bình Phước đã cấp phát 4.814 thẻ bảo hiểm y tế cho người dân di cư với kinh phí 3.425 triệu đồng, cứu trợ 110.550 kg gạo cho 7.370 lượt người, hỗ trợ kinh phí xây nhà ở cho 46 hộ (2.320 triệu đồng) và cấp đất ở cho 38 hộ. Tuy nhiên, 100% các chương trình cho vay vốn tín dụng chính sách ưu đãi giải quyết việc làm (nhu cầu 180 hộ) và đào tạo nghề (kế hoạch 700 lao động) đều không thể giải ngân do đối tượng chưa có căn cước công dân và hộ khẩu hợp pháp.

Thảo luận kết quả

Thực trạng tồn đọng trên xuất phát từ cả nguyên nhân khách quan và chủ quan. Về khách quan, kiều bào Biển Hồ sống bằng nghề chài lưới sông nước qua nhiều thế hệ, hồi hương theo đường mòn lối mở hoặc xuôi dòng Mê Kông, không lưu giữ giấy tờ tùy thân, nhiều người không còn nhớ quê quán gốc hoặc thân nhân tại Việt Nam đã mất. Về chủ quan, hệ thống pháp luật bộc lộ nhiều điểm nghẽn: Điều 19 Luật Quốc tịch năm 2008 yêu cầu người nhập tịch phải có "năng lực hành vi dân sự đầy đủ", khiến trẻ em không quốc tịch không thể tự đứng tên xin nhập tịch độc lập; yêu cầu nộp Phiếu lý lịch tư pháp do cơ quan có thẩm quyền nước ngoài cấp theo Nghị định số 16/2020/NĐ-CP là bất khả thi đối với người di cư tự do; Quyết định số 1830/QĐ-BTP của Bộ Tư pháp triển khai Tiểu Đề án 2 thiếu quy chuẩn hướng dẫn phân định thẩm quyền rõ ràng giữa UBND cấp huyện và UBND cấp xã.

Khi so sánh với giai đoạn thập niên 1990 giải quyết cho khoảng 46.000 Việt kiều hồi hương hay đợt thí điểm cấp hộ tịch cho hơn 2.000 người tại Gia Lai năm 2003, giai đoạn 2016-2021 có sự chỉ đạo đồng bộ hơn nhưng tính chất phức tạp về biến động dân cư tăng cao. Dữ liệu thực trạng có thể được hệ thống hóa qua biểu đồ cột so sánh tỷ lệ giải quyết thẻ thường trú đạt 56,5% tại Bình Phước so với tỷ lệ đăng ký khai sinh trẻ em đạt 74,6% tại huyện Tân Hưng (Long An), kết hợp bảng tổng hợp phân bổ ngân sách an sinh hơn 14 tỷ đồng tại Bình Phước để thấy rõ độ vênh giữa nguồn lực hỗ trợ tạm thời và giải pháp căn cơ về pháp lý.

Đề xuất và khuyến nghị

  1. Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quốc tịch và hộ tịch
  • Động từ hành động: Rà soát, sửa đổi và bổ sung các điều khoản hạn chế tại Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 (sửa đổi 2014) và Điều 20 Bộ luật Dân sự năm 2015; bãi bỏ yêu cầu nộp Phiếu lý lịch tư pháp từ Campuchia đối với người di cư tự do; rút ngắn thời gian cư trú thực tế để xét cấp thẻ thường trú từ 20 năm xuống còn 5 đến 10 năm.
  • Target metric: Tháo gỡ 100% vướng mắc pháp lý về điều kiện nhập tịch cho người không quốc tịch cư trú ổn định trước năm 2020.
  • Timeline: Giai đoạn 2024-2026.
  • Chủ thể thực hiện: Quốc hội, Chính phủ và Bộ Tư pháp.
  1. Phân định thẩm quyền và đơn giản hóa quy trình đăng ký hộ tịch cấp cơ sở
  • Động từ hành động: Ban hành Thông tư liên tịch hướng dẫn cơ chế phân loại thống nhất giữa 3 nhóm đối tượng: người không quốc tịch, người chưa xác định quốc tịch và người Việt Nam định cư ở nước ngoài; phân cấp mạnh mẽ thẩm quyền đăng ký hộ tịch, cấp giấy khai sinh tạm thời về cho UBND cấp xã.
  • Target metric: Bảo đảm 100% trẻ em là con của người di cư tự do sinh ra tại Việt Nam được cấp giấy khai sinh hợp pháp trong vòng 30 ngày sau khi tiếp nhận hồ sơ rà soát.
  • Timeline: Giai đoạn 2024-2025.
  • Chủ thể thực hiện: Bộ Tư pháp, Bộ Công an và UBND các tỉnh biên giới.
  1. Xây dựng cơ sở dữ liệu số chuyên đề quản lý di biến động dân cư biên giới
  • Động từ hành động: Tích hợp dữ liệu kiều bào di cư tự do vào Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư theo Đề án 06; cấp mã định danh cá nhân đặc thù phục vụ công tác quản lý cư trú và tra cứu nhân thân.
  • Target metric: Số hóa 100% hồ sơ quản lý của hơn 10.000 nhân khẩu di cư tự do trên toàn tuyến 10 tỉnh biên giới Tây Nam.
  • Timeline: Giai đoạn 2025-2027.
  • Chủ thể thực hiện: Cục Cảnh sát Quản lý hành chính về trật tự xã hội (Bộ Công an) phối hợp cùng Công an các tỉnh.
  1. Lồng ghép nguồn lực xã hội hóa và giải ngân tín dụng an sinh bền vững
  • Động từ hành động: Huy động ngân sách trung ương kết hợp quỹ an sinh xã hội địa phương tối thiểu 15-20 tỷ đồng mỗi tỉnh; cấp đất tái định cư, mở lớp đào tạo nghề lưu động và cấp vốn vay ưu đãi giải quyết việc làm cho lao động di cư.
  • Target metric: Hỗ trợ an cư cho hơn 200 hộ dân và đào tạo nghề ổn định cho hơn 700 lao động tại Bình Phước và khu vực lân cận, giảm tỷ lệ hộ nghèo trong nhóm di cư xuống dưới 15%.
  • Timeline: Giai đoạn 2024-2030.
  • Chủ thể thực hiện: Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Ngân hàng Chính sách xã hội và Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Cơ quan quản lý nhà nước và cán bộ tư pháp - hộ tịch cấp cơ sở: Nhận diện rõ quy trình phân cấp hành chính, áp dụng phương pháp phân loại hồ sơ để giải quyết nhanh chóng quyền hộ tịch, quốc tịch cho hơn 3.000 trường hợp di cư tự do còn tồn đọng tại 10 tỉnh biên giới.
  2. Cơ quan lập pháp và các nhà hoạch định chính sách: Sử dụng làm tài liệu tham chiếu thực chứng giá trị phục vụ quá trình sửa đổi Luật Quốc tịch, Luật Hộ tịch và xây dựng các chương trình mục tiêu quốc gia an sinh biên giới giai đoạn 2025-2030.
  3. Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Luật: Bổ sung nguồn tư liệu học thuật chuyên sâu về Luật Hiến pháp và Luật Hành chính với chuỗi dữ liệu thực nghiệm 21 năm (2000-2021) cùng hệ thống đối chiếu hơn 10 văn bản luật quốc tế và quốc gia.
  4. Các tổ chức nhân đạo và tổ chức phi chính phủ (NGOs): Nắm bắt bức tranh toàn cảnh về quyền con người của nhóm yếu thế, từ đó thiết kế các dự án tài trợ y tế, giáo dục và sinh kế cho hơn 1.000 hộ dân di cư hồi hương.

Câu hỏi thường gặp

  1. Vì sao người dân di cư tự do từ Campuchia về Việt Nam rất khó nhập quốc tịch theo thủ tục thông thường? Theo Điều 19 và Điều 22 Luật Quốc tịch năm 2008, người xin nhập quốc tịch phải có thời gian thường trú từ 20 năm trở lên hoặc có đầy đủ giấy tờ chứng minh nhân thân và lý lịch tư pháp. Trong thực tế, hơn 95% kiều bào hồi hương bằng đường sông không có giấy tờ tùy thân, không thể xin xác nhận lý lịch tư pháp từ phía Campuchia, dẫn đến việc không đáp ứng điều kiện hành chính theo luật định.

  2. Trẻ em sinh ra trong các hộ di cư tự do chưa có quốc tịch có được đăng ký khai sinh không? Theo Luật Hộ tịch năm 2014 và hướng dẫn nghiệp vụ của Bộ Tư pháp, mọi trẻ em sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam đều có quyền được đăng ký khai sinh. Điển hình tại huyện Tân Hưng (Long An), chính quyền đã đăng ký khai sinh cho 229/307 trẻ em (74,6%) và tỉnh Bình Phước đã cấp cho 234 trẻ, bảo đảm điều kiện để các em được đến trường học tập.

  3. Chính phủ Việt Nam đã ban hành khung chính sách tổng thể nào để xử lý vấn đề kiều bào di cư? Chính sách khung quan trọng nhất là Quyết định số 1748/QĐ-TTg ngày 29/9/2014 phê duyệt Đề án tổng thể và Quyết định số 1830/QĐ-BTP năm 2015 của Bộ Tư pháp về Tiểu Đề án giải quyết quốc tịch, hộ tịch. Trước đó, Quyết định số 181/QĐ-TTg đã cấp 405 tấn gạo và 6.396 triệu đồng hỗ trợ an sinh đột xuất cho các địa phương tiếp nhận kiều bào.

  4. Luận văn đưa ra giải pháp đột phá nào nhằm xử lý vướng mắc về Phiếu lý lịch tư pháp nước ngoài? Tác giả đề xuất cơ chế cho phép thay thế Phiếu lý lịch tư pháp do nước ngoài cấp bằng bản cam kết nhân thân có thẩm tra, xác minh thực tế của cơ quan Công an cấp tỉnh đối với người đã cư trú ổn định từ 5 năm trở lên. Giải pháp này giúp tháo gỡ điểm nghẽn cho hơn 500 hồ sơ tồn đọng tại Bình Phước và 3.744 trường hợp tại An Giang.

  5. Quyền lợi thiết thực nhất của người dân sau khi được xác định quốc tịch và cấp hộ tịch là gì? Sau khi có quốc tịch và hộ tịch, người dân được bảo hộ đầy đủ các quyền công dân theo Hiến pháp năm 2013: Được đứng tên sở hữu tài sản nhà đất hợp pháp, tiếp cận nguồn vốn vay tín dụng chính sách ưu đãi (như 180 hộ tại Bình Phước đang có nhu cầu), hưởng bảo hiểm y tế toàn dân và tham gia thị trường lao động chính thống.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về chế định quốc tịch, hộ tịch gắn liền với quyền con người theo chuẩn mực quốc tế và Hiến pháp năm 2013.
  • Phân tích thực chứng bức tranh quản lý hộ tịch tại 4 tỉnh biên giới trọng điểm (Bình Phước, Long An, Tây Ninh, An Giang) trong suốt 21 năm (2000-2021).
  • Chỉ rõ các rào cản thể chế cốt lõi xuất phát từ sự thiếu đồng bộ giữa Luật Quốc tịch năm 2008, Bộ luật Dân sự năm 2015 và Nghị định số 16/2020/NĐ-CP.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cao về sửa đổi lập pháp, phân cấp quản lý cấp xã, số hóa dữ liệu dân cư và lồng ghép an sinh bền vững cho giai đoạn 2024-2026.
  • Khẳng định tầm quan trọng chiến lược của việc giải quyết dứt điểm vấn đề quốc tịch nhằm giữ vững an ninh trật tự trên tuyến biên giới dài 1.137 km và củng cố khối đại đoàn kết dân tộc.

Luận văn của tác giả Hoàng Minh Quang là công trình khoa học có tính ứng dụng thực tiễn cao, đóng góp thiết thực cho ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. Các cơ quan quản lý nhà nước và nhà nghiên cứu cần đẩy mạnh ứng dụng các giải pháp trong giai đoạn 2024-2030 nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp cho cộng đồng người di cư tự do hồi hương.