Luận án phân quyền tài chính tại trung quốc từ năm 1992 tới nay và một số gợi mở

Các nghiên cứu nước ngoài bàn về phân quyền tài chính Trung Quốc từ nhiều góc độ. Nhiều công trình dùng lý thuyết liên bang tài chính (fiscal federalism). Một số nghiên cứu nhấn mạnh tính đặc thù của mô hình Trung Quốc. Các nghiên cứu trong nước tập trung vào cải cách phân chia thuế 1994. Một số công trình so sánh phân cấp tài chính Việt Nam và Trung Quốc. Nhìn chung, các nghiên cứu mới dừng ở từng khía cạnh. Chưa có công trình nào đánh giá toàn diện. Luận án lấp khoảng trống này. Hướng nghiên cứu kết hợp lý thuyết và thực tiễn. Phạm vi bao trùm từ năm 1992 đến nay. Phương pháp phân tích dữ liệu ngân sách được sử dụng. Kết quả cung cấp góc nhìn hệ thống về phân quyền tài chính Trung Quốc.

Cơ sở lý luận gồm các khái niệm cơ bản. Phân quyền tài chính là sự phân định quyền lực tài chính giữa các cấp chính quyền. Các lý thuyết gồm liên bang tài chính cổ điển. Lý thuyết phân quyền kiểu Trung Quốc có đặc điểm riêng. Phân quyền tài chính mang lại lợi ích về hiệu quả. Phân quyền cũng có hạn chế và rủi ro nhất định. Các nhân tố ảnh hưởng gồm thể chế chính trị. Nhân tố kinh tế và lịch sử cũng đóng vai trò quan trọng. Sự kết hợp giữa phân quyền và tập quyền tạo nên đặc trưng. Mô hình Trung Quốc khác biệt với mô hình phương Tây. Kiểm soát chính trị vẫn thuộc về trung ương. Đây là nền tảng để phân tích thực trạng trong luận án.

Luận án xây dựng tiêu chí đánh giá phân quyền tài chính. Tiêu chí gồm mức độ tự chủ của địa phương. Quyền tự chủ tài chính địa phương là thước đo chính. Ngoài ra còn có hiệu quả chi tiêu công. Sự phù hợp giữa nguồn thu và nhiệm vụ chi được xem xét. Các nhân tố ảnh hưởng gồm tốc độ tăng trưởng kinh tế. Chất lượng quản trị quốc gia cũng được đánh giá. Phương pháp nghiên cứu gồm phân tích định tính. Nghiên cứu dùng dữ liệu ngân sách qua các năm. Số liệu thu ngân sách địa phương được khai thác triệt để. Khoảng trống nghiên cứu là thiếu đánh giá hệ thống. Luận án tập trung lấp khoảng trống này một cách toàn diện.

Giai đoạn 1978-1993 chứng kiến nhiều thay đổi lớn. Trung Quốc chuyển từ cơ chế tập trung sang giao quyền. Hệ thống bao cấp ngân sách chia nhiều hình thức khác nhau. Chính quyền địa phương có quyền tự chủ nhất định. Tuy nhiên, thu ngân sách nhà nước giảm mạnh. Tỷ trọng thu của trung ương xuống rất thấp. Năm 1993, tỷ trọng thu ngân sách trên GDP chỉ còn khoảng 12%. Khả năng điều tiết vĩ mô bị suy yếu nghiêm trọng. Sức mạnh tài chính của trung ương bị phân tán. Điều này thúc đẩy nhu cầu cải cách triệt để. Chính phủ cần khôi phục nguồn lực tập trung. Cải cách phân chia thuế trở thành yêu cầu cấp thiết.

Cải cách 1994 phân loại thuế thành ba nhóm chính. Thuế trung ương gồm thuế quan và thuế tiêu thụ. Thuế địa phương gồm các loại thuế nhỏ. Nhóm thuế chia sẻ giữa hai cấp gồm thuế VAT. Tỷ lệ phân chia được quy định thống nhất trong cả nước. Chế độ phân chia thuế (tax sharing system) được thiết lập. Trung ương kiểm soát các nguồn thu lớn và ổn định. Địa phương vẫn có nguồn thu riêng nhất định. Cải cách nâng tỷ trọng thu ngân sách trung ương lên trên 50%. Hai cơ quan thuế tách biệt được thành lập. Hệ thống quản lý thuế trở nên minh bạch hơn. Cơ chế hoàn trả thuế được thiết kế để bảo đảm lợi ích địa phương.

Cải cách 1994 mang lại nhiều ý nghĩa to lớn. Hệ thống thu ngân sách trở nên minh bạch và rõ ràng. Quan hệ tài chính trung ương - địa phương được chuẩn hóa. Cải cách đặt nền móng cho phân quyền tài chính Trung Quốc. Chính quyền địa phương phải tìm kiếm nguồn thu mới. Nhiều địa phương phát triển tài chính đất đai (land finance). Nhà nước xây dựng cơ chế chuyển giao ngân sách. Cải cách giúp ổn định kinh tế vĩ mô. Nguồn lực trung ương được tăng cường đáng kể. Địa phương được trao thêm quyền chủ động chi tiêu. Đây là mô hình tham khảo cho nhiều quốc gia đang phát triển. Cải cách trở thành trụ cột của hệ thống tài chính công Trung Quốc.

Thu ngân sách địa phương chiếm tỷ trọng ổn định qua các năm. Nguồn thu gồm thuế địa phương và thuế chia sẻ. Thuế chuyển nhượng đất đai là nguồn thu lớn. Địa phương phụ thuộc vào chuyển giao từ trung ương. Tỷ trọng thu của địa phương khoảng 45-50%. Trung ương kiểm soát khoảng 50% tổng thu ngân sách. Cơ cấu này tạo động lực cho địa phương phát triển. Đồng thời, địa phương chịu áp lực tăng thu. Sự phân định nguồn thu được quy định rõ ràng. Các khoản thu được phân loại theo tính chất ổn định. Hệ thống thuế địa phương được mở rộng dần. Tài chính đất đai trở thành nguồn thu bổ sung quan trọng.

Chính quyền địa phương đảm nhận nhiều nhiệm vụ chi. Chi tiêu công địa phương chiếm khoảng 85% tổng chi ngân sách. Các lĩnh vực gồm giáo dục, y tế và hạ tầng. An sinh xã hội chủ yếu do địa phương đảm bảo. Nhiệm vụ chi vượt xa khả năng nguồn thu. Khoảng cách được bù đắp bằng chuyển giao ngân sách. Đây là đặc điểm của phân quyền tài chính kiểu Trung Quốc. Sự mất cân bằng chi ngang dọc là thách thức lớn. Nhiều địa phương đối mặt với áp lực nợ ngầm. Chính phủ phải tăng cường kiểm soát chi tiêu. Quản lý chi tiêu công địa phương cần minh bạch hơn. Cải cách hướng tới gắn trách nhiệm với nguồn lực tài chính.

Hệ thống chuyển giao ngân sách nhà nước gồm nhiều kênh. Chuyển giao chung không ràng buộc mục đích sử dụng. Chuyển giao có điều kiện gắn với dự án cụ thể. Hoàn trả thuế là cơ chế bổ sung quan trọng. Cải cách tập trung vào tính minh bạch của phân bổ. Phân bổ chuyển giao dựa trên công thức rõ ràng. Mục tiêu là giảm chênh lệch giữa các vùng miền. Trung ương tăng cường chuyển giao cho vùng khó khăn. Các chương trình hỗ trợ nông thôn được mở rộng. Hiệu quả chuyển giao vẫn còn nhiều tranh luận. Một số địa phương nhận chuyển giao quá lớn. Hệ thống cần tiếp tục hoàn thiện trong tương lai.

Trước năm 1978, Trung Quốc áp dụng quản lý tài chính tập trung. Ngân sách nhà nước do trung ương quyết định chủ yếu. Giai đoạn 1978-1993 trao quyền tự chủ cho địa phương. Nhiều hình thức bao cấp ngân sách được thử nghiệm. Năm 1994 đánh dấu bước ngoặt lớn trong cải cách. Chế độ phân chia thuế (tax sharing system) chính thức ra đời. Từ đó, phân quyền tài chính phát triển ổn định. Trung Quốc dần hoàn thiện khuôn khổ pháp lý. Các văn bản quy định về ngân sách được ban hành. Phân quyền gắn liền với phát triển kinh tế thị trường. Mô hình quản lý ngân sách ngày càng hiện đại. Quan hệ tài chính trung ương - địa phương được chuẩn hóa.

Chuyển giao ngân sách nhà nước được cải cách nhiều lần. Hệ thống trở nên đa dạng và linh hoạt hơn. Trung ương tăng cường chuyển giao cho vùng nghèo. Các chương trình hỗ trợ khu vực nông thôn được mở rộng. Cải cách nhằm cân bằng khả năng tài chính giữa các địa phương. Địa phương nhận chuyển giao nhiều hơn theo thời gian. Hiệu quả phân bổ nguồn lực được cải thiện đáng kể. Tuy nhiên, vẫn tồn tại bất cập về phân bổ. Một số địa phương phụ thuộc quá lớn vào chuyển giao. Chính phủ siết chặt điều kiện sử dụng vốn chuyển giao. Mục tiêu là gắn chuyển giao với kết quả chi tiêu. Cải cách hướng tới sự công bằng và minh bạch.

Trung Quốc điều chỉnh phân định thuế liên tục theo thực tiễn. Thuế tài nguyên và thuế bất động sản được thí điểm. Phân định thuế giữa trung ương và địa phương thay đổi. Trung ương tăng cường các loại thuế điều tiết. Địa phương tìm kiếm nguồn thu ngoài thuế. Tài chính đất đai (land finance) trở thành hiện tượng phổ biến. Doanh thu đất đai chiếm tỷ trọng lớn trong ngân sách địa phương. Điều này tạo rủi ro cho tài chính địa phương. Giá bất động sản tăng nhanh tại các thành phố lớn. Chính phủ phải kiểm soát chặt thị trường đất đai. Các địa phương tích lũy nợ ngầm đáng kể. Cải cách thuế tiếp tục được nghiên cứu và hoàn thiện.

Phân quyền tài chính gắn liền với tăng trưởng nhanh. Địa phương có động lực phát triển kinh tế mạnh mẽ. Cạnh tranh giữa các địa phương thúc đẩy hiệu quả. Đầu tư cơ sở hạ tầng tăng lên đáng kể. Thu ngân sách địa phương tăng đều qua các năm. GDP của Trung Quốc đạt mức tăng trưởng cao. Tuy nhiên, tăng trưởng có dấu hiệu kém bền vững. Đầu tư công quá mức gây lãng phí nguồn lực. Một số địa phương xây dựng dự án dư thừa. Chất lượng tăng trưởng cần được cải thiện. Chính phủ chuyển hướng sang tăng trưởng chất lượng cao. Phân quyền cần được điều chỉnh cho phù hợp giai đoạn mới.

Phân quyền góp phần xây dựng quản trị quốc gia. Hệ thống quản lý ngân sách trở nên hiện đại. Trách nhiệm giải trình của địa phương được nâng cao. Chuyển đổi số trong quản lý tài chính được đẩy mạnh. Các chuẩn mực quản lý chi tiêu công được thiết lập. Năng lực quản trị chính quyền địa phương được cải thiện. Cán bộ tài chính địa phương được đào tạo bài bản. Tuy nhiên, kiểm soát trung ương vẫn rất chặt chẽ. Mô hình phân quyền mang tính hành chính cao. Quyền tự chủ tài chính địa phương còn giới hạn. Hệ thống giám sát tài chính công được tăng cường. Quản trị quốc gia hướng tới hiệu quả và minh bạch.

Tài chính đất đai (land finance) là hiện tượng đặc trưng. Địa phương dựa vào đấu giá quyền sử dụng đất. Doanh thu từ đất chiếm tỷ trọng lớn trong ngân sách. Nguồn thu này tài trợ cho đô thị hóa nhanh. Khoảng cách thành thị - nông thôn từng bước thu hẹp. Hạ tầng nông thôn được đầu tư cải thiện. Tuy nhiên, phụ thuộc vào đất đai gây rủi ro. Giá nhà tăng nhanh tại các thành phố lớn. Các địa phương tích lũy nợ ngầm lớn. Chính phủ phải siết chặt quản lý tài chính đất đai. Thuế bất động sản được nghiên cứu thay thế. Mô hình tài chính đất đai cần chuyển đổi bền vững.

Trung Quốc và Việt Nam có cấu trúc tương đồng. Cả hai đều có hệ thống chính quyền nhiều cấp. Chế độ phân chia thuế được cả hai áp dụng. Phân cấp tài chính Việt Nam bắt đầu từ những năm 1990. Luật Ngân sách nhà nước được sửa đổi nhiều lần. Quyền tự chủ tài chính địa phương Việt Nam còn hạn chế. Sự khác biệt nằm ở quy mô kinh tế. Khác biệt về địa chính trị và trình độ phát triển. Trung Quốc có lợi thế quy mô lớn hơn. Việt Nam có đặc thù riêng về thể chế. Kinh nghiệm Trung Quốc cần được chọn lọc. Việt Nam cần điều chỉnh cho phù hợp bối cảnh quốc gia.

Bài học thứ nhất là xây dựng khuôn khổ pháp lý rõ ràng. Chế độ phân chia thuế (tax sharing system) cần ổn định. Bài học thứ hai là quản lý chuyển giao minh bạch. Cần hạn chế phụ thuộc vào tài chính đất đai. Nâng cao năng lực quản lý chi tiêu công địa phương. Tăng cường giám sát ngân sách địa phương hiệu quả. Tránh tích lũy nợ ngầm không kiểm soát. Gắn nhiệm vụ chi với nguồn thu hợp lý. Phân định rõ trách nhiệm giữa hai cấp chính quyền. Cân bằng giữa động lực và kiểm soát của trung ương. Các bài học cần được điều chỉnh phù hợp bối cảnh. Việt Nam cần lộ trình cải cách rõ ràng.

Việt Nam cần hoàn thiện phân cấp nguồn thu. Gắn nhiệm vụ chi với nguồn thu hợp lý hơn. Tăng cường chuyển giao ngân sách nhà nước theo công thức. Minh bạch hóa thông tin ngân sách địa phương. Kiểm soát chặt nợ công địa phương. Nâng cao năng lực quản trị tài chính công. Học hỏi mô hình phân quyền tài chính Trung Quốc có chọn lọc. Xây dựng hệ thống tài chính bền vững cho địa phương. Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ trong quản lý ngân sách. Tăng cường giám sát của cơ quan dân cử. Cải cách cần được thực hiện theo lộ trình thận trọng. Mục tiêu là nâng cao hiệu quả phân cấp tài chính Việt Nam.