Hoạch định chính sách xây dựng VBQPPL tại Việt Nam – Luận án TS Cao Kim Oanh

Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có tính chất nhà nước. Đây là quá trình soạn thảo, thẩm định, thông qua và ban hành văn bản pháp luật. Mỗi bước trong quy trình đều có ý nghĩa riêng. Soạn thảo văn bản luật đòi hỏi nắm vững kỹ thuật lập pháp. Thẩm định văn bản pháp luật đảm bảo tính hợp hiến và hợp pháp. Ban hành văn bản pháp luật là bước cuối cùng đưa quy phạm vào thực tiễn. Tại Việt Nam, Quốc hội và Chính phủ là hai chủ thể ban hành văn bản quan trọng nhất. Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành văn bản tại địa phương. Toàn bộ hệ thống này tạo nên bộ khung pháp lý điều chỉnh mọi quan hệ xã hội.

Hoạch định chính sách là quá trình xác định vấn đề, phân tích nguyên nhân và lựa chọn giải pháp. Chính sách là định hướng hành động của nhà nước đối với một lĩnh vực cụ thể. Hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có ba công đoạn chính. Công đoạn thứ nhất là đề xuất chính sách dựa trên nhận diện vấn đề thực tiễn. Công đoạn thứ hai là phân tích chính sách, bao gồm đánh giá tác động chính sách (RIA). Công đoạn thứ ba là thông qua chính sách sau khi hoàn tất tham vấn. Ba công đoạn này kết nối chặt chẽ với nhau. Thiếu bất kỳ công đoạn nào cũng làm giảm chất lượng dự thảo luật. Đây là cơ sở lý luận quan trọng mà luận án đặt ra.

Nhiều chủ thể tham gia vào quá trình hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản pháp luật. Quốc hội và các ủy ban của Quốc hội đóng vai trò quyết định. Chính phủ và các bộ, ngành trực tiếp soạn thảo phần lớn dự thảo luật. Cơ quan tư pháp tham gia thẩm định văn bản pháp luật trước khi ban hành. Các tổ chức xã hội, chuyên gia và người dân tham gia góp ý dự thảo. Tại Việt Nam, Bộ Tư pháp giữ vai trò thẩm định tập trung. Mặt trận Tổ quốc đại diện cho ý kiến nhân dân. Sự đa dạng chủ thể là điều kiện để chính sách phản ánh đầy đủ thực tiễn xã hội.

Đề xuất chính sách là bước khởi đầu của quy trình lập pháp. Cơ quan đề xuất phải xác định rõ vấn đề cần giải quyết. Phân tích nguyên nhân của vấn đề là yêu cầu bắt buộc. Hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật phải đầy đủ theo quy định. Bản thuyết minh chính sách cần chỉ rõ mục tiêu, đối tượng và phạm vi điều chỉnh. Dự báo tác động tích cực và tiêu cực của chính sách là yêu cầu không thể thiếu. Thực tiễn Việt Nam cho thấy giai đoạn này còn nhiều hạn chế. Một số cơ quan chưa đầu tư đủ nguồn lực cho phân tích chính sách. Năng lực kỹ thuật lập pháp của đội ngũ soạn thảo còn chênh lệch giữa các bộ, ngành.

Soạn thảo văn bản luật được tiến hành sau khi chính sách được phê duyệt. Ban soạn thảo được thành lập với thành phần đại diện nhiều bộ, ngành liên quan. Kỹ thuật lập pháp đòi hỏi ngôn ngữ pháp lý chính xác, rõ ràng. Mỗi điều khoản phải thể hiện đúng nội dung chính sách đã được phê duyệt. Lấy ý kiến là bước bắt buộc trong quy trình soạn thảo. Dự thảo luật phải được đăng công khai ít nhất 60 ngày để lấy ý kiến nhân dân. Ý kiến của các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và chuyên gia đều có giá trị. Tổng hợp và tiếp thu ý kiến cần được báo cáo minh bạch. Đây là cơ chế đảm bảo tính dân chủ trong quy trình lập pháp.

Đánh giá tác động chính sách sử dụng nhiều phương pháp khác nhau. Phân tích chi phí - lợi ích (CBA) là phương pháp phổ biến nhất. Phân tích chi phí - hiệu quả được dùng khi khó lượng hóa lợi ích bằng tiền. Điều tra, khảo sát thực địa cung cấp dữ liệu thực tế. Tham vấn chuyên gia và tham vấn cộng đồng bổ sung thông tin định tính. Nội dung đánh giá bao gồm tác động kinh tế, xã hội, môi trường, thủ tục hành chính và bình đẳng giới. Mỗi nội dung cần được phân tích theo từng phương án chính sách. So sánh các phương án giúp lựa chọn chính sách tối ưu. Cơ quan đề xuất phải chứng minh phương án được chọn là tốt nhất.

Thẩm định văn bản pháp luật là khâu kiểm soát chất lượng quan trọng. Bộ Tư pháp thẩm định các dự án luật, pháp lệnh và nghị định. Vụ Pháp chế tại các bộ, ngành thẩm định văn bản của bộ, ngành mình. Thẩm định kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản. Kỹ thuật soạn thảo và ngôn ngữ pháp lý cũng là đối tượng thẩm định. Phù hợp với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên cũng được kiểm tra. Kết quả thẩm định là căn cứ quan trọng để cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua. Thực tiễn cho thấy chất lượng thẩm định phụ thuộc nhiều vào năng lực của đội ngũ thẩm định.

Rà soát văn bản pháp luật là hoạt động hậu kiểm quan trọng. Sau khi ban hành, văn bản cần được theo dõi đánh giá tác động thực tế. Rà soát phát hiện mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản trong hệ thống pháp luật. Kiểm tra văn bản của cấp dưới đảm bảo tính thống nhất trong toàn hệ thống. Đánh giá hiệu quả thực thi cung cấp thông tin phản hồi cho chu kỳ chính sách tiếp theo. Tại Việt Nam, công tác rà soát văn bản pháp luật được tăng cường từ năm 2010. Tuy nhiên, nguồn lực và năng lực thực hiện còn hạn chế. Nhiều văn bản mâu thuẫn tồn tại lâu trước khi được phát hiện và xử lý.

Ngôn ngữ pháp lý trong soạn thảo văn bản luật phải đáp ứng các tiêu chuẩn nghiêm ngặt. Từ ngữ phải có ý nghĩa xác định, không đa nghĩa. Câu văn ngắn gọn, mạch lạc. Mỗi điều khoản chỉ quy định một vấn đề. Thuật ngữ pháp lý chuyên ngành cần được định nghĩa thống nhất. Cấu trúc văn bản gồm phần chung và phần riêng theo thông lệ kỹ thuật lập pháp. Điều khoản chuyển tiếp và điều khoản thi hành là bắt buộc. Tham chiếu đến văn bản khác cần chính xác và cụ thể. Kỹ thuật soạn thảo tốt giảm thiểu tranh chấp về cách hiểu và áp dụng.

Thông qua dự thảo luật tại Quốc hội diễn ra theo quy trình chặt chẽ. Ủy ban thẩm tra tiến hành thẩm tra độc lập với cơ quan soạn thảo. Báo cáo thẩm tra chỉ ra những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện. Đại biểu Quốc hội thảo luận tại tổ và tại hội trường. Ý kiến đại biểu được tổng hợp và gửi cho cơ quan soạn thảo chỉnh lý. Dự thảo được hoàn thiện lần cuối trước khi biểu quyết. Luật được thông qua khi quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội tán thành. Chủ tịch nước ký lệnh công bố trong thời hạn 15 ngày. Ban hành văn bản pháp luật hoàn tất quy trình lập pháp.

Quy trình lập pháp Việt Nam có một số hạn chế quan trọng. Thứ nhất, công đoạn đề xuất chính sách chưa được thực hiện nghiêm túc. Nhiều cơ quan đề xuất chưa có đội ngũ chuyên trách phân tích chính sách. Thứ hai, đánh giá tác động chính sách còn mang tính hình thức. Thiếu số liệu định lượng và thiếu phương pháp phân tích chuẩn. Thứ ba, tham vấn cộng đồng chưa thực chất. Thời gian và cách thức lấy ý kiến chưa đảm bảo tiếp cận đúng nhóm đối tượng. Thứ tư, rà soát văn bản pháp luật sau ban hành chưa được ưu tiên nguồn lực. Những hạn chế này là nguyên nhân dẫn đến nhiều văn bản phải sửa đổi sớm sau ban hành.

Canada có quy trình chính sách trong xây dựng luật được đánh giá rất cao. Tại Canada, Memorandum to Cabinet (MC) là công cụ hoạch định chính sách trung tâm. Mọi đề xuất chính sách đều phải qua phân tích toàn diện trong MC. Đánh giá tác động chính sách tại Canada có phương pháp rõ ràng và ràng buộc pháp lý. Chính phủ Canada công bố kết quả RIA công khai để công dân giám sát. Đức và Anh cũng có kinh nghiệm tốt về đánh giá tác động quy định (RIA). Các nước OECD đều coi RIA chất lượng cao là chỉ số năng lực quản trị nhà nước. Bài học từ các nước cho thấy đầu tư vào phân tích chính sách mang lại lợi ích lâu dài. Tiết kiệm chi phí sửa đổi văn bản và giảm gánh nặng tuân thủ cho doanh nghiệp.

Chất lượng hoạch định chính sách quyết định trực tiếp chất lượng văn bản quy phạm pháp luật. Chính sách không rõ dẫn đến văn bản mơ hồ, khó áp dụng. Phân tích chính sách kém dẫn đến văn bản không phù hợp thực tiễn. Tham vấn thiếu dẫn đến văn bản thiếu tính đồng thuận xã hội. Ngược lại, chính sách tốt tạo nền tảng cho văn bản rõ ràng và hiệu quả. Văn bản tốt giảm chi phí thực thi và chi phí tuân thủ. Đây là mối quan hệ nhân quả không thể bỏ qua trong quản trị pháp luật. Cải cách hệ thống pháp luật Việt Nam phải bắt đầu từ cải cách hoạch định chính sách.

Cơ chế đánh giá tác động chính sách cần được đổi mới toàn diện. Yêu cầu số liệu định lượng thay vì chỉ mô tả định tính trong báo cáo RIA. Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá chất lượng RIA thống nhất cho toàn quốc. Thành lập đơn vị kiểm soát chất lượng RIA độc lập với cơ quan đề xuất. Tăng cường năng lực thẩm định văn bản pháp luật tại Bộ Tư pháp. Áp dụng công nghệ thông tin trong kiểm tra tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Công khai kết quả thẩm định để cơ quan soạn thảo có trách nhiệm giải trình. Xây dựng cơ sở dữ liệu về chính sách và văn bản quy phạm pháp luật tích hợp. Đây là điều kiện nền tảng để nâng cao chất lượng rà soát văn bản pháp luật.

Nâng cao năng lực kỹ thuật lập pháp là giải pháp căn cơ và lâu dài. Đào tạo chuyên sâu về phân tích chính sách và kỹ thuật lập pháp cho cán bộ các bộ, ngành. Chương trình đào tạo cần cập nhật phương pháp hiện đại từ các nước phát triển. Học tập kinh nghiệm Canada, Đức trong xây dựng quy trình hoạch định chính sách. Xây dựng mạng lưới chuyên gia phân tích chính sách liên ngành. Trường Đại học Luật Hà Nội và Đại học Luật TP.HCM đóng vai trò trung tâm đào tạo. Hợp tác với GIZ, NLD và các tổ chức quốc tế tiếp tục là nguồn hỗ trợ quan trọng. Cơ chế thu hút chuyên gia giỏi vào công tác lập pháp cần được cải thiện. Chất lượng dự thảo luật phụ thuộc trực tiếp vào chất lượng đội ngũ soạn thảo.