Luận án: Kiểm toán hoạt động của Kiểm toán Nhà nước đối với Tập đoàn kinh tế nhà nước tại Việt Nam

Lý do chọn đề tài nghiên cứu Trước đòi hỏi đổi mới hoạt động quản lý nhà nước đáp ứng yêu cầu của thực tiễn phát triển, trong những năm cuối thế kỷ XX, cải cách hành chính đã trở thành một xu thế phổ biến tại ở các quốc gia trên thế giới, đặc biệt là các nước phương Tây. Theo đó, chủ đề cải cách hành chính thịnh hành trong những năm 1980 là “Chính phủ nhỏ, xã hội lớn”; sang đến thập niên 1990, tư tưởng làm động lực cho cải cách được thay đổi với khẩu hiệu “sáng tạo lại Chính phủ”. Quan điểm cải cách, đổi mới là dẹp bỏ chế độ quan liêu đang tồn tại, nỗ lực tìm kiếm giải pháp cải cách Chính phủ theo hướng “công việc được thực hiện tốt hơn với chi phí thấp hơn”; trong quản lý hành chính nhà nước, các quốc gia phải tập trung nghiên cứu tiếp thu những công cụ quản lý mới từ khu vực tư nhân để cải thiện quản lý hành chính nhằm làm cho các Chính phủ có trách nhiệm hơn với kết quả hoạt động.Những nỗ lực cải cách này được gọi là quản lý công mới (New Public Management) và xu hướng này tiếp tục được vận dụng, cải thiện, thích ứng cho đến thời điểm hiện nay. Đồng thời với hoạt động cải cách sâu rộng trong quản lý công tại các quốc gia, loại hình kiểm toán hoạt động (KTHĐ) đã xuất hiện như một công cụ hỗ trợ đắc lực cho đổi mới.

Đây là loại hình kiểm toán mới, được sử dụng để kiểm tra, đánh giá, kết luận và kiến nghị về tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong hoạt động quản lý, sử dụng nguồn lực tài chính công, tài sản công quốc gia; là loại hình kiểm toán được nhiều quốc gia xem là phương tiện hữu hiệu, góp phần giúp Chính phủ các nước nâng cao trách nhiệm giải trình và cải tiến hiệu quả hoạt động. Tại Việt Nam, trước đòi hỏi đổi mới quản lý hành chính cho phù hợp với xu thế phát triển kinh tế xã hội và hội nhập quốc tế, cải cách hành chính đã bắt đầu được quan tâm từ những năm 1990 của thế kỷ XX. Sau đó có những mốc thời điểm quan trọng như: Các kỳ Đại hội đại biểu toàn quốc Đảng Cộng sản Việt Nam gần đây bên cạnh việc khẳng định mục tiêu xây dựng nền hành chính nhà nước dân chủ, trong sạch, vững mạnh, từng bước hiện đại hoá đã đưa ra một loạt chủ trương, giải pháp có ý nghĩa quan trọng trong cải cách hành chính; theo đó ban hành các Nghị quyết lãnh đạo, chỉ đạo đẩy mạnh cải cách nền hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước. Xây dựng chương trình hành động để thực hiện các nghị quyết của Đảng, Chính phủ đã ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010, giai đoạn 2011 - 2020, thực hiện và tổng kết đánh giá và đến ngày 15 tháng 7 năm 2021, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị quyết số 76/NQ-CP về Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021 - 2030.

Đồng hành cùng hệ thống bộ máy nhà nước, để thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình trong công cuộc cải cách 1 hành chính nhà nước, Kiểm toán nhà nước (KTNN) Việt Nam đã từng bước tiếp cận và triển khai áp dụng loại hình KTHĐ nhằm hướng tới thúc đẩy cải cách hành chính thành công, trong đó tập trung vào việc quản lý, sử dụng nguồn lực tài chính công, tài sản công kinh tế, hiệu lực, hiệu quả. Đối với lĩnh vực doanh nghiệp, Việt Nam đặt ra mục tiêu đổi mới thể chế về doanh nghiệp nhà nước trong đó tập trung xác định rõ vai trò quản lý của Nhà nước để cải thiện hiệu quả quản lý. Thực tế mô hình quản lý và phát triển nền kinh tế tại Việt Nam, các doanh nghiêp nhà nước (trọng tâm là Tập đoàn kinh tế nhà nước - sau đây viết tắt là TĐKTNN) được xác định là các tổ chức kinh tế nắm giữ những ngành, lĩnh vực then chốt, cung cấp hàng hóa và dịch vụ thiết yếu cho xã hội và quốc phòng, an ninh, là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng, điều tiết nền kinh tế và ổn định kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên, cho dù được Nhà nước giao quản lý một khối lượng lớn tài chính công, tài sản công và rất nhiều nguồn lực tự nhiên có được từ ưu thế là doanh nghiệp nhà nước, nhưng đánh giá thực trạng thời gian qua cho thấy, hoạt động quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp nói chung còn nhiều yếu kém, việc thực hiện chức năng chủ sở hữu đối với DNNN còn bất cập; một số Tập đoàn kinh tế và DNNN kinh doanh thua lỗ, mất vốn, tham nhũng, lãng phí gây bức xúc trong xã hội.

Trước thực trạng đó đòi hỏi công tác quản lý Nhà nước đối với các TĐKTNN phải được cải thiện, đặc biệt cần thiết phải nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý. Theo đó, các cơ quan quản lý Nhà nước muốn cải thiện công tác quản lý phải nắm rõ được thực trạng hoạt động của các doanh nghiệp, thực trạng những tồn tại, yếu kém và những khó khăn vướng mắc của doanh nghiệp để có biện pháp tháo gỡ, định hướng, hỗ trợ và giải quyết những tồn tại. Bản thân các TĐKTNN cũng cần có một cơ quan độc lập, khách quan đứng ra đánh giá, chỉ rõ những tồn tại, bất cập, kém hiệu quả, thậm chí những vi phạm trong hoạt động để có thể phòng ngừa, hạn chế khắc phục những yếu kém, lãng phí, thất thoát và nâng cao hiệu quả hoạt động của đơn vị mình…Từ những lý do nêu trên, nghiên cứu việc tăng cường áp dụng KTHĐ đối với các TĐKTNN tại KTNN nhằm thông qua kết quả kiểm toán để kiến nghị, đề xuất đổi mới thể chế; đề xuất các giải pháp cụ thể nâng cao hiệu quả quản lý vốn, tài sản, nguồn lực Nhà nước tại các TĐKTNN là hết sức cần thiết. Đặc biệt, nó rất có ý nghĩa trong điều kiện hiện nay, Chính phủ Việt Nam đang đẩy mạnh thực hiện Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh.

Từ những lý do đã trình bày, nghiên cứu sinh quyết định chọn đề tài “Kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam” làm đề tài Luận án tiến sĩ. Theo đó, nghiên cứu sinh sẽ phân tích, đánh giá thực trạng áp dụng KTHĐ tại KTNN; tập trung 2 nghiên cứu những khoảng trống, tồn tại, bất cập của KTHĐ đối với các TĐKTNN tại KTNN Việt Nam giai đoạn hiện nay. Trên cơ sở nghiên cứu lý luận, thông lệ về KTHĐ và xem xét bối cảnh về thể chế pháp lý, các điều kiện về tổ chức bộ máy, điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực của KTNN để đề xuất các giải pháp lấp đầy những khoảng trống, thiếu hụt trong quản lý và tăng cường KTHĐ cũng như khắc phục những hạn chế, tồn tại trong hoạt động của KTNN. Luận án tập trung kiến nghị các giải pháp cải thiện, đẩy mạnh áp dụng KTHĐ đối với các TĐKTNN giúp KTNN Việt Nam hoàn thành tốt chức năng, nhiệm vụ và sứ mệnh của mình, qua đó giúp cho việc quản lý nguồn tài chính công, tài sản công giao cho các TĐKTNN hướng đến kinh tế, hiệu quả, hiệu lực và phát triển bền vững; phòng ngừa và hạn chế thất thoát, thiệt hại các nguồn lực được Nhà nước giao.

Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2. Mục đích nghiên cứu Luận án nghiên cứu nhằm mục đích đề xuất định hướng và giải pháp cải thiện hiện trạng, tăng cường hiệu quả, hiệu lực áp dụng KTHĐ của KTNN Việt Nam đối với các TĐKTNN; từ đó, giúp các TĐKTNN kịp thời chấn chỉnh, khắc phục những sai sót, tồn tại để nâng cao hiệu quả hoạt động của Tập đoàn. Nhiệm vụ nghiên cứu (i) Nghiên cứu để làm rõ cơ sở lý luận, các thông lệ, nguyên tắc, yêu cầu về KTHĐ tại các cơ quan KTNN trên thế giới. (ii) Xem xét kinh nghiệm của nước ngoài về áp dụng KTHĐ đối với TĐKTNN và bài học cho Việt Nam.

(iii) Nghiên cứu, đánh giá thực trạng áp dụng KTHĐ nói chung và việc áp dụng KTHĐ đối với các TĐKTNN tại KTNN Việt Nam thời gian qua để chỉ ra những hạn chế, tồn tại, vướng mắc và nguyên nhân trong thực hiện KTHĐ đối với các TĐKTNN. (iv) Đề xuất các định hướng, giải pháp cải thiện, tăng cường KTHĐ nhằm lấp đầy khoảng trống và những hạn chế, tồn tại trong áp dụng KTHĐ đối với các TĐKTNN tại KTNN Việt Nam. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3. Đối tượng nghiên cứu Nghiên cứu lý luận và thực tiễn áp dụng KTHĐ của KTNN đối với các TĐKTNN ở Việt Nam.

Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi về nội dung: Nghiên cứu về KTHĐ của KTNN đối với các TĐKTNN theo các thông lệ, nguyên tắc phổ biến đang được áp dụng, trong đó 3 tập trung nghiên cứu về chính sách KTHĐ; thiết lập và áp dụng tiêu chí KTHĐ; xây dựng bộ máy, nguồn nhân lực chất lượng cao đáp ứng yêu cầu KTHĐ và tổ chức KTHĐ đối với TĐKTNN tại Việt Nam. - Phạm vi không gian: Nghiên cứu KTHĐ của KTNN và KTHĐ đối với 09 TĐKTNN (PVN, EVN, TKV, VRG, VIETTEL, VINAPHONE, PETROLIMEX, VINATEX, VINACHEM) tại KTNN Việt Nam. Đồng thời, luận án cũng nghiên cứu bài học kinh nghiệm về KTHĐ tại một số quốc gia như Anh Quốc, Trung Quốc, CANADA. - Phạm vi thời gian: Luận án nghiên cứu tiếp cận lý luận, khoa học về KTHĐ; các thông lệ, nguyên tắc, yêu cầu áp dụng KTHĐ theo quá trình hình thành và phát triển KTHĐ.

Về thực trạng tại Việt Nam được nghiên cứu trong giai đoạn khi Luật KTNN số 81/2015/QH13 có hiệu lực từ ngày 01/1/2016 đến nay, có xem xét đến lịch sử hình thành và phát triển của KTHĐ của KTNN và đề xuất phương hướng hoàn thiện đến năm 2030, gắn với định hướng chiến lược phát triển của KTNN Việt Nam. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 4. Phương pháp luận nghiên cứu Đề tài sử dụng phương pháp tư duy, nhận thức và nghiên cứu của chủ nghĩa duy vật lịch sử, chủ nghĩa duy vật biện chứng để luận giải các vấn đề theo tư duy logic, biện chứng mang tính khách quan và trong mối liên hệ phổ biến với các vấn đề khác. Bên cạnh đó, luận án sử dụng các phương pháp tiếp cận dựa trên lý thuyết về kiểm toán, quản lý công, quản lý tài chính và tài sản công.