Luận án tiến sĩ: Quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện ở Việt Nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN MẠNH CƢỜNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số : 9380102 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS. HOÀNG VĂN TÚ HÀ NỘI - năm 2019 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận án là công trình nghiên cứu của tôi, dưới sự hướng dẫn của PGS. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện Luận án, tôi có tham khảo một số bài viết, công trình nghiên cứu và các tài liệu liên quan của các tác giả, cơ quan Nhà nước, những số liệu và trích dẫn trong Luận án đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Việc sử dụng các nguồn tham khảo được trích dẫn, chỉ ra trong Danh mục tài liệu tham khảo.

Tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan trên. TÁC GIẢ Nguyễn Mạnh Cƣờng MỤC LỤC MỞ ĐẦU .1 Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN. Tình hình nghiên cứu trong nước. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài.

Đánh giá về các công trình nghiên cứu. Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án. Giả thuyết nghiên cứu .22 Chƣơng 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN Ở VIỆT NAM. Khái niệm, vai trò của quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện 24 2.

Chủ thể, nội dung quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện. Những yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về địa giới hành chính ở một số quốc gia trên thế giới .55 Chƣơng 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN Ở VIỆT NAM. Thực trạng pháp luật về quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện.

Thực trạng quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện ở nước ta. Quản lý trên thực địa các mốc giới xác định địa giới hành chính cấp huyện. Thực trạng giải quyết tranh chấp về địa giới hành chính cấp huyện. Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện .97 Chƣơng 4: PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN Ở VIỆT NAM.

Phương hướng nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện. Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện .140 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN .143 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .144 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Viết tắt Viết đầy đủ CP Chính phủ ĐGHC Địa giới hành chính ĐVHC Đơn vị hành chính HĐND Hội đồng Nhân dân NĐ Nghị định NQ Nghị quyết Nxb Nhà xuât bản QH Quốc hội QPPL Quy phạm pháp luật TT Thông tư UBND Uỷ ban Nhân dân UBTVQH Uỷ ban thường vụ Quốc hội MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong nhiều năm qua, Nhà nước ta đã ban hành một số văn bản pháp luật quy định về việc quản lý địa giới hành chính (ĐGHC). Tuy nhiên cho đến nay, có những văn bản quy định về tiêu chuẩn, điều kiện, trình tự, thủ tục quản lý ĐGHC ban hành đã nhiều năm, do vậy nhiều nội dung, quy định đã không còn phù hợp, không đáp ứng yêu cầu quản lý trong thực tiễn.

Mặt khác để thực hiện thắng lợi mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đẩy mạnh hội nhập kinh tế quốc tế, đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, ngoài các nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội và đảm bảo an ninh, quốc phòng, vấn đề ổn định lâu dài hệ thống ĐVHC các cấp, trong đó có cấp huyện được đặt ra là một nhiệm vụ tương đối cấp bách và có ý nghĩa quan trọng. Nhìn lại lịch sử, việc tổ chức các ĐVHC - lãnh thổ dưới các triều đại phong kiến ở Việt Nam có nhiều biến động cả về quy mô và tên gọi các đơn vị hành chính. Các ĐVHC dưới cấp trung ương có tên gọi và vị trí khác nhau trong hệ thống hành chính các cấp như châu, quận, đạo, lộ, phủ, thừa tuyên, dinh, tỉnh, huyện, giáp, hương, trấn, tổng, lý, xã,. tùy theo từng giai đoạn.

Cho đến năm 1832, vua Minh Mạng triều Nguyễn đã chia lại đất nước thành 30 tỉnh và 1 phủ Thừa Thiên. Sau khi Việt Nam giành được độc lập tháng 8/1945, Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa ra đời, theo Hiến pháp năm 1946, đất nước được chia làm ba Bộ: Bắc Bộ, Trung Bộ, và Nam Bộ. Giai đoạn 1945 - 1946, nước ta có 65 tỉnh. Năm 1975, Miền Nam được giải phóng, đất nước thống nhất và đến năm 1976, nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam có 38 ĐVHC cấp tỉnh, gồm 35 tỉnh và 3 thành phố trực thuộc Trung ương.

Cho đến tháng 6/2013, Việt Nam có 58 tỉnh, 5 thành phố trực thuộc Trung ương; 60 thành phố thuộc tỉnh, 46 thị xã, 47 quận, 550 huyện; 634 thị trấn, 1. Cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) là ĐVHC ở nước ta. Cấp huyện còn có cả huyện đảo. Trong nhiều năm qua, Nhà nước ta đã ban 1 hành một số văn bản pháp luật quy định về việc quản lý địa giới hành chính.

Thực tế quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở nước ta trong thời gian qua cho thấy, bên cạnh những kết quả tích cực đã đạt được thì cũng đã cho thấy một số những hạn chế, bất cập. Quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện là một khía cạnh của chủ quyền quốc gia; một nội dung, vấn đề của hoạt động quản lý nhà nước đối với dân cư, lãnh thổ. Đây là một nhu cầu mang tính tất yếu, khách quan đối với mọi quốc gia, mọi nhà nước. Đặc biệt, thông qua quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện sẽ giúp Nhà nước thực hiện hoạt động quản lý của mình một cách linh động, hiệu quả hơn trước những thay đổi về định hướng, mục tiêu phát triển hay những yêu cầu, thách thức từ thực tế như vấn đề hội nhập, đô thị hóa, biến đổi khí hậu, ô nhiễm môi trường,… Kết luận số 64-KL/TW ngày 28/5/2013 của Hội nghị Trung ương lần thứ 7 khóa XI về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở đặt ra yêu cầu “sớm hoàn thành quy hoạch để bảo đảm cơ bản giữ ổn định số lượng ĐVHC cấp tỉnh, huyện, xã”.

Mới đây nhất, Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành Trung ương Khoá XII đã ban hành Nghị quyết số 18 - NQ/TW “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả” trong đó có nhiều nội dung quan trọng liên quan đến việc thực hiện thẩm quyền thành lập, sáp nhập, chia tách, giải thể, điều chỉnh ĐGHC đơn vị dưới cấp tỉnh của UBTVQH. Để thực thi những chủ chương, đường lối, chính sách của Đảng và Hiến pháp năm 2013, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã khẩn trương hoàn thiện pháp luật về thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh ĐGHC các cấp (Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, các Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 về tiêu chuẩn và phân loại đô thị; Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 về tiêu chuẩn ĐVHC và phân loại đơn vị hành chính). Bên cạnh đó, mặc dù Hiến pháp năm 2013 đã có hiệu lực, nhưng cũng cần nghiên cứu để lý giải, làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn nào dẫn đến 2 Quốc hội quyết định thay đổi thẩm quyền này (từ hành pháp sang lập pháp và được trao cho cơ quan thường trực của Quốc hội). Như vậy, việc nghiên cứu Đề tài này chắc chắn sẽ góp phần nâng cao hiểu biết về Hiến pháp, hiểu rõ hơn tư tưởng Hiến pháp.

Thực tế quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở nước ta trong thời gian qua cho thấy, bên cạnh những kết quả tích cực đã đạt được thì cũng đã cho thấy một số những hạn chế, bất cập cơ bản sau: Thứ nhất, hệ thống pháp luật phục vụ quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện còn chưa hoàn thiện, chi tiết và đầy đủ để tạo nên sự thống nhất trong các hoạt động thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh ĐGHC và chưa có sự phân biệt từng loại hoạt động, tiêu chí và nguyên tắc thực hiện. Biểu hiện cụ thể là: (i) thiếu tập trung, thống nhất; (ii) giá trị pháp lý thấp; (iii) chưa chi tiết, đầy đủ; (iv) chưa được sửa đổi, bổ sung kịp thời. Thứ hai, việc thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh ĐGHC các cấp nói chung và cấp huyện nói riêng còn diễn ra khá thường xuyên, đặc biệt là các hoạt động chia tách, điều chỉnh, thành lập ĐVHC cấp huyện, cấp xã đã làm tăng đáng kể số lượng đơn vị hành chính, thậm chí có những ĐVHC có phạm vi ĐGHC nhỏ, không bảo đảm sự phù hợp với các tiêu chí chung về đơn vị hành chính. Việc kiến nghị, xây dựng đề án, phương án chưa được chuẩn bị kỹ lưỡng và dựa trên những yếu tố, tiêu chí, mục đích mang tính khách quan; một số ít trường hợp còn vì để được đầu tư hoặc có thêm biên chế, tổ chức và các lợi ích khác.

Có thể thấy, số lượng, tần suất điều chỉnh ĐGHC trong giai đoạn gần đây tăng mạnh so với giai đoạn trước đó, cụ thể: Từ năm 1996 đến năm 2006, số ĐVHC cấp huyện đã tăng từ 574 đơn vị lên 673 đơn vị (tăng thêm 99 ĐVHC cấp huyện). Đến tháng 6/2011, số ĐVHC cấp huyện đã tăng lên 698 đơn vị, và đến tháng 6/2013, Việt Nam có 703 ĐVHC cấp huyện, bao gồm 60 thành phố thuộc tỉnh, 46 thị xã, 47 quận, 550 huyện như vậy (so với cuối năm 2006 đã tăng thêm 30 đơn vị). Thứ ba, một số ĐVHC cấp huyện sau khi được thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh tạo nên những rào cản hành chính cho sự thông suốt 3 cho sự phát triển kinh tế - xã hội chung của quốc gia, khu vực và làm ảnh hưởng đến sinh hoạt của người dân, nên cần được nghiên cứu, đánh giá tính hợp lý và hiệu quả về kinh tế - xã hội.