Tổng quan về luận án

Luận án tiến sĩ "VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG" của Nguyễn Thị Ngọc Mai, chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, năm 2019, là một công trình nghiên cứu tiên phong trong bối cảnh Việt Nam đang nỗ lực xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Nghiên cứu này đặt ra trong một giai đoạn chuyển mình mạnh mẽ về thể chế, đặc biệt sau Hiến pháp năm 2013, nơi nguyên tắc phân quyền giữa trung ương và địa phương lần đầu tiên được khẳng định, thay vì chỉ dừng lại ở phân cấp quản lý như trước đây (tr. 2). Đây là tiền đề cho việc tái định hình vai trò và cơ chế ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của chính quyền địa phương (CQĐP).

Research gap cụ thể mà luận án giải quyết là sự thiếu vắng các công trình nghiên cứu "một cách tổng thể, có hệ thống, toàn diện về VBQPPL của các cơ quan này ở cả ba cấp tỉnh - cấp huyện - cấp xã ở Việt Nam trong bối cảnh hiện nay, trên tinh thần thể chế hóa Hiến pháp năm 2013" (tr. 18). Các nghiên cứu trước đây thường chỉ dừng lại ở việc tìm hiểu, phân tích những khía cạnh riêng lẻ hoặc ở mức độ khái quát chung, chưa đưa ra được những điểm đặc thù, khác biệt của VBQPPL do CQĐP ban hành so với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật chung.

Luận án tập trung vào các câu hỏi nghiên cứu then chốt: (1) Thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQĐP được quy định như thế nào, các hình thức văn bản, đặc điểm và nội dung của chúng? (2) Vai trò của VBQPPL của CQĐP trong quản lý nhà nước và xã hội ở địa phương cũng như trong hệ thống văn bản pháp luật? (3) Thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP đã phù hợp chưa, có hạn chế gì cần khắc phục? (4) Các yêu cầu đối với VBQPPL của CQĐP là gì, mối quan hệ giữa chúng ra sao? (5) Hậu quả pháp lý khi VBQPPL của CQĐP không đảm bảo tính hợp pháp và tính hợp lý, và làm thế nào để xử lý các VBQPPL khiếm khuyết đó? (tr. 21).

Khung lý thuyết của luận án được xây dựng dựa trên các tư tưởng, học thuyết về nhà nước và pháp luật, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, lý thuyết về tổ chức CQĐP (nguyên tắc tập quyền, tản quyền, phân quyền), và lý thuyết về cơ chế tự điều chỉnh và phân cấp quản lý (tr. 18-19).

Các đóng góp đột phá của luận án bao gồm: (1) Đề xuất một định nghĩa mới và làm rõ khái niệm VBQPPL nói chung và VBQPPL của CQĐP, nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND), quyết định của Ủy ban nhân dân (UBND); (2) Kiến nghị sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật về thẩm quyền ban hành VBQPPL, đề xuất trao thẩm quyền cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh và cấp huyện, đồng thời không giao thẩm quyền cho HĐND và UBND cấp huyện và cấp xã; (3) Đề xuất áp dụng thủ tục rút gọn trong lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và cải thiện công tác thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến góp ý; (4) Xây dựng cơ sở lý luận về "Nguyên tắc pháp quyền trong việc xem xét tính hợp pháp và tính hợp lý đối với VBQPPL của CQĐP" và "Xử lý xung đột giữa yêu cầu hợp pháp và yêu cầu hợp lý" (tr. 6), nhấn mạnh sự cần thiết phải quan tâm đồng bộ tính hợp lý để đảm bảo các giá trị tiến bộ xã hội. Các kiến nghị này có tiềm năng tạo ra tác động định lượng trong việc giảm "hàng trăm VBQPPL vi phạm pháp luật được ban hành gây thiệt hại về nhiều mặt cho Nhà nước, tổ chức và công dân" (tr. 3).

Phạm vi nghiên cứu của luận án giới hạn trong pháp luật về khái niệm, đặc điểm, vai trò và hình thức VBQPPL của CQĐP; thủ tục xây dựng và ban hành nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND các cấp; yêu cầu tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBQPPL của CQĐP cũng như hậu quả của việc không tuân thủ các yêu cầu này ở Việt Nam. Thời gian nghiên cứu tập trung từ năm 1997 trở đi, đặc biệt sau Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 (tr. 5). Nghiên cứu này có ý nghĩa quan trọng trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật, nâng cao chất lượng quản trị địa phương và bảo đảm pháp luật thực sự là công cụ để nhân dân kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước.

Literature Review và Positioning

Luận án thực hiện một tổng quan tình hình nghiên cứu sâu rộng, phân chia thành ba nhóm chính: nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở Việt Nam, và nghiên cứu của các tác giả trong/ngoài nước về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở nước ngoài.

Trong nhóm nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của CQĐP, luận án tổng hợp các công trình tiêu biểu như sách "Đổi mới nội dung hoạt động của các cấp chính quyền địa phương trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế" của TS. Nguyễn Hữu Đức và ThS. Đinh Xuân Hà (NXB Chính trị quốc gia, 2006), phân tích quá trình hình thành, phát triển và đề xuất giải pháp đổi mới CQĐP. Cuốn "Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay" do TS. Nguyễn Văn Cương (Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp) chủ biên (NXB Chính trị quốc gia - Sự thật, 2014) cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn về phân định thẩm quyền. Luận án cũng tham khảo cuốn "Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương" của Trương Đắc Linh (NXB Chính trị quốc gia, 2003) về vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP trong việc bảo đảm thi hành hiến pháp và pháp luật ở địa phương. Các bài báo như "Về xu hướng phát triển của bộ máy chính quyền địa phương nước ta" của Vũ Thư (Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6, 2004) cũng được tổng hợp.

Về văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP ở Việt Nam, luận án tổng hợp các nghiên cứu về khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền và thủ tục ban hành. Các tác giả Nguyễn Cửu Việt với 03 bài viết liên quan đến khái niệm VBQPPL (Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 11/1998, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 51/2005, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 4/2007) đã phân tích và phê phán cách diễn đạt không chuẩn xác, đưa ra yêu cầu về khái niệm. Nguyễn Minh Đoan (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 7/2010) nhấn mạnh hai dấu hiệu đặc trưng "do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện" và "có chứa quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung". Đoàn Thị Tố Uyên (Tạp chí Luật học số 2/2004, số 11/2009, Kỷ yếu Hội thảo 2014) đã bàn luận sâu để làm rõ khái niệm VBQPPL. Về thẩm quyền và thủ tục, các công trình của Bộ Tư pháp (đề tài năm 1998), Dương Bạch Long (NXB CTQG, 2007), Hoàng Minh Hà (Luận văn thạc sĩ 2004) và Hà Quang Thanh (luận án tiến sĩ 2008) về quy trình ban hành văn bản của CQĐP cấp tỉnh là những tài liệu giá trị. Nghiên cứu cũng điểm qua các công trình về yêu cầu tính hợp pháp và hợp lý của VBQPPL, từ giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt (NXB CTQG - Sự thật, 2013) đến bài viết "Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó" của Vũ Thư (Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 1, 2003) và các tranh luận về mối quan hệ giữa hai yếu tố này của Bùi Thị Đào (Tạp chí Luật học số 2, 2008; sách chuyên khảo 2015) và Cao Vũ Minh (Tạp chí Nhà nước và pháp luật tháng 7/2010).

Các nghiên cứu quốc tế được đề cập để so sánh và đối chiếu. Cuốn "Local Government and Urban Affairs in International Perspective" của Joachim Jens Hesse (Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden, 1991) phân tích sự hình thành, phát triển của CQĐP ở 20 quốc gia công nghiệp phát triển. Sách "State and Local Government" của Ann Bownman và Richarch Kearney (2011) trình bày mô hình CQĐP và kinh nghiệm phân quyền ở Hoa Kỳ. Bài viết của Lionel Levert (Kỷ yếu Hội thảo Bộ Tư pháp, 2014) giới thiệu khái niệm "công cụ lập pháp" ở Canada, nơi "các công cụ lập pháp do CQĐP ban hành thường được gọi là Quy chế (by-laws)" (tr. 14). Các tác giả cũng nghiên cứu kinh nghiệm của Trung Quốc, Bulgaria về thẩm quyền và quy trình ban hành VBQPPL ở địa phương. Cuốn "Administrative law (Policy)" của Peter Cane (NXB Đại học Oxford, 2011) và "Reasonableness in Administrative Law: A Comparative Reflection on Functional Equivalence" của Michal Bobek (trong "Reasonableness and law") cũng được xem xét về tính hợp pháp và hợp lý của VBQPPL.

Trong quá trình tổng quan, luận án chỉ ra các tranh cãi về định nghĩa VBQPPL (Nguyễn Cửu Việt, Nguyễn Minh Đoan, Đoàn Thị Tố Uyên) và mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý (Vũ Thư, Bùi Thị Đào), cùng với những bất cập trong vai trò của HĐND và UBND (Lê Minh Thông, Vũ Đình Hòe). Việc "HĐND hoạt động 'bị động' theo hoạt động của cơ quan chấp hành, vẫn còn nếp nghĩ và cách làm việc hết sức trái ngược 'coi UBND có quyền lực cao hơn HĐND'" (tr. 27) là một điểm gây tranh cãi về bản chất phân quyền tại địa phương.

Luận án tự định vị mình bằng cách kế thừa và chọn lọc những kết quả nghiên cứu trước đây nhưng tập trung giải quyết những vấn đề còn bỏ ngỏ: nghiên cứu "một cách hệ thống, toàn diện (ở cấp độ luận án tiến sĩ) chuyên về VBQPPL của CQĐP" (tr. 18), đặc biệt nhấn mạnh "ở cả ba cấp tỉnh - cấp huyện - cấp xã ở Việt Nam trong bối cảnh hiện nay, trên tinh thần thể chế hóa Hiến pháp năm 2013" (tr. 18). So với các luận văn như của Hoàng Minh Hà (2004) chỉ trình bày ở mức độ khái quát chung hoặc luận án của Hà Quang Thanh (2008) chỉ ở cấp tỉnh, nghiên cứu này mang tính toàn diện hơn về cấp độ và bối cảnh. Đồng thời, so với các nghiên cứu quốc tế chỉ đề cập đến mô hình chung (Jens Hesse, Bownman & Kearney) hoặc một khía cạnh cụ thể, luận án này áp dụng phương pháp so sánh luật học để đối chiếu với kinh nghiệm quốc tế về phân quyền và ban hành văn bản của CQĐP ở Canada, Trung Quốc, Hoa Kỳ, Đức, Pháp nhằm làm rõ hơn các điểm tương đồng hoặc khác biệt của VBQPPL của CQĐP nước ta (tr. 5). Điều này giúp tiến xa hơn trong việc hiểu và hoàn thiện pháp luật Việt Nam.

Đóng góp lý thuyết và khung phân tích

Đóng góp cho lý thuyết

Luận án đóng góp đáng kể vào các lý thuyết pháp lý và quản lý nhà nước thông qua việc mở rộng và thách thức các quan điểm hiện có về VBQPPL của CQĐP. Một trong những đóng góp lý thuyết độc đáo nhất là việc cụ thể hóa "Nguyên tắc pháp quyền trong việc xem xét tính hợp pháp và tính hợp lý đối với VBQPPL của CQĐP" (tr. 6). Luận án lập luận rằng sự quan tâm ưu tiên tính hợp hiến, hợp pháp hơn tính hợp lý của văn bản là biểu hiện của nguyên tắc pháp chế, trong khi để đạt được nguyên tắc pháp quyền, cần phải quan tâm đồng bộ với tính hợp lý, thể hiện các giá trị tiến bộ xã hội như tự do, công bằng, bảo đảm và bảo vệ các quyền con người (tr. 6). Điều này mở rộng lý thuyết về Nhà nước pháp quyền của Việt Nam, đưa nó từ cấp độ vĩ mô xuống cấp độ vi mô, cụ thể là hoạt động lập quy của CQĐP, bổ sung vào các công trình của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt về tính hợp pháp/hợp lý.

Khung phân tích của luận án được xây dựng dựa trên ba trụ cột chính: thẩm quyền, thủ tục và chất lượng của VBQPPL của CQĐP. Luận án extends/challenges lý thuyết phân quyền bằng cách đề xuất một cách tiếp cận mới về thẩm quyền ban hành VBQPPL ở các cấp địa phương. Nó challenge quan điểm hiện hành về việc phân tán thẩm quyền ban hành VBQPPL xuống cấp huyện và cấp xã, vốn gây ra tình trạng "ban hành các VBQPPL không đúng thẩm quyền; nội dung văn bản trái pháp luật, không có tính khả thi" (tr. 2). Thay vào đó, luận án đề xuất thu hẹp thẩm quyền này cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh và cấp huyện để tăng cường tính chuyên nghiệp và hiệu quả (tr. 6).

Mô hình lý thuyết của luận án bao gồm các giả thuyết nghiên cứu (tr. 20-21) như: (1) VBQPPL của CQĐP là công cụ không thể thiếu nhưng pháp luật hiện hành chưa phân định rõ và hợp lý thẩm quyền, có thể nâng cao chất lượng nếu thu hẹp thẩm quyền ban hành VBQPPL của cấp huyện/xã và giao cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh/huyện; (2) VBQPPL có vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước và xã hội ở địa phương; (3) Thủ tục ban hành VBQPPL của CQĐP ảnh hưởng lớn đến chất lượng và hiệu quả; (4) Chất lượng VBQPPL được xem xét qua tính hợp pháp và tính hợp lý, đây là hai yêu cầu độc lập nhưng thống nhất và bổ trợ; (5) Xử lý VBQPPL không đáp ứng yêu cầu hợp pháp, hợp lý là cần thiết để đảm bảo trật tự pháp luật. Các giả thuyết này hình thành một mô hình toàn diện để đánh giá và cải thiện hệ thống VBQPPL địa phương.

Luận án tạo ra một paradigm shift trong tư duy về đánh giá VBQPPL địa phương. Thay vì chỉ chú trọng vào việc văn bản "hợp pháp" (pháp chế) theo nghĩa tuân thủ các quy định của pháp luật cấp trên, luận án chứng minh rằng tính "hợp lý" (pháp quyền) cũng quan trọng không kém. Bằng chứng từ các phát hiện cho thấy nhiều văn bản hợp pháp nhưng không hợp lý đã gây ra "thiệt hại về nhiều mặt cho Nhà nước, tổ chức và công dân mà không có ai bị xử lý, nếu có cũng chỉ là phê bình, rút kinh nghiệm" (tr. 3), chứng tỏ sự thiếu hụt trong cách tiếp cận chỉ dựa vào tính hợp pháp.

Khung phân tích độc đáo

Khung phân tích của luận án tích hợp các lý thuyết chính về Nhà nước pháp quyền, lý thuyết tổ chức CQĐP (đặc biệt là nguyên tắc phân quyền và tự quản), và các nguyên tắc của hành chính công hiện đại về tính hiệu quả, minh bạch và trách nhiệm. Sự tích hợp này cho phép phân tích VBQPPL không chỉ từ góc độ tuân thủ pháp luật mà còn từ góc độ hiệu quả thực thi, tác động xã hội và bảo đảm quyền con người.

Cách tiếp cận phân tích độc đáo của luận án nằm ở việc đánh giá chất lượng VBQPPL của CQĐP theo một bộ tiêu chí toàn diện, bao gồm cả tính hợp pháp và tính hợp lý, đồng thời đề xuất cơ chế xử lý xung đột giữa hai yếu tố này. Luận án biện minh cho cách tiếp cận này bằng cách chỉ ra rằng "nếu VBQPPL của CQĐP khi ban hành chỉ quan tâm ưu tiên tính hợp hiến, hợp pháp hơn tính hợp lý của văn bản thì chính là biểu hiện của nguyên tắc pháp chế còn để được gọi là pháp quyền thì cần phải quan tâm đồng bộ với tính hợp lý của nó" (tr. 6). Cách tiếp cận này giúp khắc phục tình trạng "nhiều văn bản của các cơ quan nhà nước ở trung ương vi phạm pháp luật và điều này đã kéo theo các VBQPPL do CQĐP ban hành vi phạm theo" (tr. 3), và "hàng trăm VBQPPL vi phạm pháp luật được ban hành gây thiệt hại về nhiều mặt cho Nhà nước, tổ chức và công dân mà không có ai bị xử lý" (tr. 3).

Các đóng góp khái niệm của luận án là cụ thể và có tính ứng dụng cao:

  • Định nghĩa lại "VBQPPL" như một "hình thức thể hiện của quyết định quy phạm pháp luật" thay vì chỉ là "văn bản có chứa QPPL" (tr. 33), khắc phục sự lặp từ và thiếu chính xác trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (Luật 2015).
  • Đưa ra định nghĩa riêng về "VBQPPL của CQĐP" là "hình thức pháp lý thể hiện và ghi nhận ý chí quyền lực nhà nước của HĐND và UBND, được ban hành trên cơ sở và nhằm thi hành hiến pháp, luật và văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, theo thể thức và thủ tục do pháp luật quy định, có các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, có hiệu lực thực hiện đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi địa phương và được Nhà nước bảo đảm thực hiện" (tr. 38), điều mà Luật 2015 đã không đưa ra.
  • Định nghĩa rõ ràng hơn "nghị quyết của HĐND" và "quyết định của UBND" trong bối cảnh CQĐP.

Các boundary conditions được nêu rõ, giới hạn nghiên cứu trong khuôn khổ pháp luật về khái niệm, đặc điểm, vai trò và hình thức VBQPPL của CQĐP; về thủ tục xây dựng và ban hành nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND các cấp; yêu cầu tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBQPPL của CQĐP cũng như hậu quả của việc không tuân thủ các yêu cầu này ở Việt Nam, trong giai đoạn từ năm 1997, đặc biệt tập trung sau năm 2004 (tr. 5). Điều này giúp tập trung nguồn lực và đảm bảo tính sâu sắc của phân tích.

Phương pháp nghiên cứu tiên tiến

Thiết kế nghiên cứu

Luận án áp dụng một thiết kế nghiên cứu đặc thù cho lĩnh vực luật học, dựa trên phương pháp luận vững chắc. Triết lý nghiên cứu (research philosophy) của luận án được đặt nền móng trên Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà nước và pháp luật xã hội chủ nghĩa (XHCN), cùng với cơ sở phương pháp luận là chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử (tr. 19). Điều này định hướng một cách tiếp cận theo hướng critical realism hoặc socialist legal theory, phân tích các hiện tượng pháp luật trong bối cảnh kinh tế - xã hội và lịch sử cụ thể, đồng thời có cái nhìn phê phán để đề xuất cải thiện nhằm xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN.

Luận án không áp dụng "mixed methods" theo nghĩa kết hợp định lượng và định tính thu thập dữ liệu sơ cấp truyền thống trong khoa học xã hội. Thay vào đó, nó sử dụng một sự kết hợp đa dạng các phương pháp nghiên cứu pháp lý để đạt được cái nhìn toàn diện. Đặc biệt là thiết kế nghiên cứu đa cấp (multi-level design), tập trung phân tích VBQPPL ở ba cấp CQĐP: cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã (tr. 18). Điều này cho phép so sánh và nhận diện những đặc thù, bất cập trong hoạt động ban hành VBQPPL ở mỗi cấp hành chính, một điểm chưa được nghiên cứu toàn diện trước đây.

Do là nghiên cứu luật học thuần túy, luận án không có sample size hay selection criteria cho đối tượng khảo sát/phỏng vấn. Thay vào đó, "đối tượng nghiên cứu" là "lý thuyết và thực tiễn các quy định của pháp luật về thẩm quyền, thủ tục xây dựng ban hành VBQPPL của CQĐP các cấp ở Việt Nam hiện nay cũng như các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBPPL của CQĐP và hậu quả của việc không tuân thủ các yêu cầu này" (tr. 4).

Quy trình nghiên cứu rigorous

Quy trình nghiên cứu được thực hiện một cách nghiêm ngặt, sử dụng kết hợp nhiều phương pháp.

  • Sampling strategy: Toàn bộ các văn bản pháp luật hiện hành và các công trình nghiên cứu khoa học liên quan trực tiếp đến VBQPPL của CQĐP tại Việt Nam từ năm 1997 trở đi, đặc biệt chú trọng giai đoạn sau khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 (Luật 2004) có hiệu lực (tr. 5). Đây là một dạng lấy mẫu toàn bộ (total sampling) trong lĩnh vực tài liệu pháp lý.
  • Data collection protocols: Phương pháp bàn giấy (“desk study”) được sử dụng để "tập hợp các tài liệu, công trình nghiên cứu trong nước và nước ngoài dựa trên các mốc thời gian, lĩnh vực pháp luật cũng như hệ thống pháp luật nhằm lựa chọn, tập hợp một cách đầy đủ nhất các tài liệu liên quan đến đề tài ở các nguồn khác nhau" (tr. 19). Các nguồn dữ liệu bao gồm: Hiến pháp 2013, Luật 2015, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (Luật TCCQĐP), Nghị định 34/2016/NĐ-CP, báo cáo tổng kết thi hành luật, các tạp chí chuyên ngành luật, kỷ yếu hội thảo và các văn bản hướng dẫn nghiệp vụ.
  • Triangulation: Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được kết hợp đan xen:
    • Phương pháp lịch sử: Nghiên cứu quá trình phát triển của pháp luật về tổ chức CQĐP và VBQPPL của CQĐP gắn với bối cảnh kinh tế - xã hội Việt Nam (tr. 19).
    • Phương pháp phân tích: Được sử dụng ở tất cả các nội dung để tìm hiểu lý luận, thực tiễn thực hiện, các yêu cầu hoàn thiện pháp luật và đề xuất sửa đổi (tr. 19).
    • Phương pháp so sánh luật học: Đối chiếu quy định pháp luật hiện hành với các giai đoạn trước và với VBQPPL của CQĐP ở các quốc gia khác (tr. 5, 19), như Canada, Trung Quốc, Hoa Kỳ, Đức, Pháp.
    • Phương pháp tổng hợp: Rút ra nhận định, đánh giá và kết luận chương (tr. 19).
  • Validity và reliability: Mặc dù không sử dụng các chỉ số thống kê như α values, tính xác thực và độ tin cậy được đảm bảo thông qua việc: (1) tiếp cận các nguồn tài liệu chính thống, có giá trị pháp lý cao (Hiến pháp, Luật, Nghị định); (2) tổng hợp, phân tích đa chiều các quan điểm học thuật; (3) đối chiếu với thực tiễn thi hành pháp luật thông qua các báo cáo chính thức; (4) so sánh với kinh nghiệm quốc tế đã được thẩm định. Sự lặp lại và đồng thuận giữa các nguồn dữ liệu khác nhau giúp tăng cường độ tin cậy của các lập luận.

Data và phân tích

Đặc điểm mẫu dữ liệu chủ yếu là các văn bản pháp luật, báo cáo chính thức của nhà nước và các công trình nghiên cứu khoa học. Dữ liệu bao gồm các văn bản luật (Luật 2003, Luật 1996, Luật 2004, Luật 2008, Luật 2015, Luật TCCQĐP), Nghị định 34/2016/NĐ-CP, và các báo cáo đánh giá thi hành luật của Bộ Tư pháp, Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Thay vì các kỹ thuật phân tích định lượng (SEM/multilevel/QCA), luận án sử dụng các kỹ thuật phân tích pháp lý chuyên sâu, giải thích luật, bình luận luật và phân tích chính sách. Tuy nhiên, luận án có tham khảo các số liệu thống kê cụ thể để minh chứng cho các lập luận của mình:

  • "Tính từ đầu nhiệm kỳ 2016- 2021 đến hết tháng 6/2017, HĐND các tỉnh đã ban hành 3.803 nghị quyết, trong đó có: 935 nghị quyết về công tác tổ chức, 1.839 nghị quyết chuyên đề và 1.029 nghị quyết khác, đa số các tỉnh ban hành trung bình từ 44 - 60 nghị quyết" (tr. 30).
  • "Trong số 169 văn bản được kiểm tra đã có tới 91 văn bản của 31 tỉnh, thành được ban hành trái pháp luật" (tr. 43) năm 2005.
  • "Thực tiễn ban hành VBQPPL của CQĐP cho thấy tình trạng có địa phương trong khoảng 5 năm ban hành hàng nghìn văn bản nhưng cũng có địa phương chỉ ban hành vài trăm văn bản, thậm chí chưa tới 100 văn bản" (tr. 18), tham chiếu Phụ lục 1.1: Bảng thống kê số liệu ban hành văn bản của HĐND và UBND.

Các kiểm tra tính vững chắc (robustness checks) được thực hiện thông qua việc đối chiếu các quy định pháp luật ở các giai đoạn lịch sử khác nhau và so sánh với kinh nghiệm lập pháp của các quốc gia khác. Điều này giúp đảm bảo rằng các kết luận không chỉ dựa trên phân tích tĩnh về luật hiện hành mà còn xem xét sự tiến hóa và các lựa chọn thay thế. Các hiệu ứng và khoảng tin cậy được suy luận từ các dữ liệu định tính và các số liệu thống kê được trích dẫn. Ví dụ, việc hàng trăm VBQPPL vi phạm pháp luật mà không bị xử lý nghiêm cho thấy một hiệu ứng tiêu cực rõ ràng đối với tinh thần "thượng tôn pháp luật" (tr. 3).

Phát hiện đột phá và implications

Những phát hiện then chốt

Luận án đã đưa ra 4-5 phát hiện đột phá, cung cấp cái nhìn sâu sắc về thực trạng VBQPPL của CQĐP ở Việt Nam:

  1. Thẩm quyền ban hành VBQPPL chưa hợp lý và thiếu hiệu quả: Phát hiện cho thấy "pháp luật hiện hành chưa phân định rõ và hợp lý thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQĐP mỗi cấp khiến hoạt động này chưa đi vào chiều sâu, phát huy được hiệu quả, hiệu lực trong quản lý nhà nước và xã hội" (tr. 20). Cụ thể, còn tình trạng "ban hành các VBQPPL không đúng thẩm quyền; nội dung văn bản trái pháp luật, không có tính khả thi" (tr. 2). Một số địa phương gặp khó khăn trong việc xác định thẩm quyền ban hành ở cấp huyện, cấp xã theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (Luật TCCQĐP). Hạn chế này dẫn đến "nhiều tầng nấc VBQPPL mà không có giá trị gia tăng" (tr. 2).
  2. Thủ tục xây dựng, ban hành còn cứng nhắc và thiếu linh hoạt: Phát hiện chỉ ra rằng "VBQPPL do CQĐP ban hành không tuân thủ nghiêm chỉnh quy định pháp luật về trình tự xây dựng, ban hành văn bản" (tr. 2). Quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh được Luật 2015 bổ sung nhưng "các địa phương thường cho rằng phạm vi các nghị quyết cần phải lập đề nghị là chưa phù hợp" và "pháp luật hiện hành chưa quy định việc lập đề nghị xây dựng VBQPPL theo thủ tục rút gọn" (tr. 2). Đồng thời, việc giao cơ quan thẩm tra chủ trì chỉnh lý dự thảo nghị quyết mà mình đã thẩm tra "sẽ khó bảo đảm tính khách quan, độc lập của hoạt động thẩm tra" (tr. 3).
  3. Chất lượng VBQPPL (tính hợp pháp và tính hợp lý) chưa được đảm bảo và cơ chế xử lý khiếm khuyết chưa triệt để: Luận án chỉ rõ "trên thực tế vẫn còn nhiều văn bản được ban hành không đáp ứng được các yêu cầu này và việc xử lý những văn bản khiếm khuyết đó chưa thực sự triệt để" (tr. 3). Điều đáng báo động là "hằng năm có hàng trăm VBQPPL vi phạm pháp luật được ban hành gây thiệt hại về nhiều mặt cho Nhà nước, tổ chức và công dân mà không có ai bị xử lý, nếu có cũng chỉ là phê bình, rút kinh nghiệm" (tr. 3). Một ví dụ cụ thể là năm 2005, "Trong số 169 văn bản được kiểm tra đã có tới 91 văn bản của 31 tỉnh, thành được ban hành trái pháp luật" về xử lý vi phạm hành chính (tr. 43).
  4. Mối quan hệ giữa HĐND và UBND còn bất cập, làm lu mờ vai trò của HĐND: Mặc dù HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, thực tiễn cho thấy "HĐND hoạt động 'bị động' theo hoạt động của cơ quan chấp hành, vẫn còn nếp nghĩ và cách làm việc hết sức trái ngược 'coi UBND có quyền lực cao hơn HĐND'" (tr. 27). Điều này dẫn đến tình trạng "UBND dường như giải quyết hầu hết các vấn đề của địa phương" (tr. 27), khiến HĐND "biến cơ quan này thành hình thức 'có quyền mà không có thực quyền'" (tr. 27). Đây là một kết quả phản trực giác (counter-intuitive result) so với bản chất hiến định của HĐND.
  5. Thiếu cơ chế tư pháp hiệu quả trong kiểm soát VBQPPL: Luận án chỉ ra "ở nước ta, cho đến nay, Tòa án không có quyền xét xử các VBQPPL bị cho là trái pháp luật làm thiệt hại quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân như quy định của nhiều nước trên thế giới" (tr. 3). Điều này là "một trong những nguyên nhân của các vi phạm pháp luật trong hoạt động ban hành VBQPPL ở nước ta không được xử lý triệt để" (tr. 3).

So sánh với các nghiên cứu trước đây (như luận văn của Hoàng Minh Hà năm 2004 hay luận án của Hà Quang Thanh năm 2008), các phát hiện này đi sâu vào chi tiết các bất cập ở cả ba cấp độ chính quyền và trong bối cảnh Hiến pháp 2013, cung cấp bằng chứng cụ thể và định lượng được.

Implications đa chiều

Các phát hiện của luận án mang lại những implications sâu rộng:

  • Theoretical advances: Luận án đóng góp vào lý thuyết về Nhà nước pháp quyền bằng cách cụ thể hóa "Nguyên tắc pháp quyền trong việc xem xét tính hợp pháp và tính hợp lý đối với VBQPPL của CQĐP" (tr. 6), không chỉ dừng lại ở tính hợp pháp mà còn nâng cao vai trò của tính hợp lý và các giá trị xã hội tiến bộ. Điều này mở rộng lý thuyết về quản trị địa phương, bổ sung vào các lý thuyết phân quyền và tự quản, đồng thời góp phần làm rõ hơn mối quan hệ giữa "pháp chế" và "pháp quyền".
  • Methodological innovations: Cách tiếp cận phân tích đa chiều, kết hợp sâu sắc phương pháp lịch sử, phân tích, so sánh luật học và tổng hợp để đánh giá toàn diện hệ thống VBQPPL của CQĐP qua các thời kỳ và đối chiếu với các mô hình quốc tế (như Canada với "by-laws" hay Pháp và Hoa Kỳ với nguyên tắc phân quyền) (tr. 14, 15) có thể áp dụng cho việc nghiên cứu các lĩnh vực pháp lý phức tạp khác.
  • Practical applications: Các kiến nghị của luận án cung cấp cơ sở vững chắc để sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật hiện hành. Cụ thể, việc "kiến nghị về việc trao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh và cấp huyện; không giao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho HĐND và UBND cấp huyện và cấp xã" (tr. 6) là một đề xuất mang tính cách mạng nhằm tinh gọn bộ máy và nâng cao trách nhiệm.
  • Policy recommendations: Luận án đưa ra các khuyến nghị chính sách cụ thể như "áp dụng thủ tục rút gọn trong lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh" (tr. 6) và tăng cường cơ chế thẩm định, thẩm tra khách quan, cũng như nâng cao hiệu quả các chế tài pháp lý đối với VBQPPL khiếm khuyết. Điều này sẽ góp phần giải quyết tình trạng "hàng trăm VBQPPL vi phạm pháp luật được ban hành gây thiệt hại về nhiều mặt" (tr. 3).
  • Generalizability conditions: Các kiến nghị của luận án có tính khái quát cao và có thể áp dụng rộng rãi cho việc hoàn thiện pháp luật về VBQPPL của CQĐP trên phạm vi toàn quốc. Các nguyên tắc về tính hợp pháp, tính hợp lý, minh bạch và trách nhiệm được đề xuất có thể trở thành kim chỉ nam cho hoạt động lập quy của các CQĐP ở Việt Nam, bất kể đặc thù vùng miền.

Limitations và Future Research

Mặc dù đã đạt được những đóng góp đáng kể, luận án cũng thẳng thắn thừa nhận một số hạn chế cụ thể.

  1. Giới hạn về phạm vi không gian nghiên cứu: Luận án "chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu các VBQPPL của CQĐP ở Việt Nam, không nghiên cứu VBQPPL của CQĐP của các quốc gia khác như một mảng riêng" (tr. 5). Việc đề cập tới văn bản pháp luật của các quốc gia khác chủ yếu nhằm mục đích so sánh, đối chiếu để làm rõ các điểm tương đồng hoặc khác biệt, chưa đi sâu vào phân tích hệ thống pháp luật của các nước đó.
  2. Giới hạn về phạm vi nội dung nghiên cứu: Luận án tập trung vào ba mảng vấn đề cơ bản: khái niệm, đặc điểm, vai trò và hình thức VBQPPL của CQĐP; thủ tục xây dựng và ban hành; và yêu cầu về tính hợp pháp, hợp lý cùng hậu quả pháp lý (tr. 5). Các khía cạnh khác như cơ chế giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản chuyên sâu hoặc vai trò của các chủ thể tham gia vào quá trình lập quy (như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức xã hội) chưa được phân tích toàn diện.
  3. Thiếu nghiên cứu thực nghiệm định lượng sâu: Luận án chủ yếu dựa trên phương pháp nghiên cứu pháp lý (doctrinal research) và phân tích các báo cáo, số liệu thứ cấp. Do đó, thiếu các dữ liệu định lượng sơ cấp như khảo sát rộng rãi ý kiến của người dân, doanh nghiệp, hoặc cán bộ địa phương về chất lượng và tác động trực tiếp của VBQPPL, cũng như các nghiên cứu điển hình (case studies) chi tiết về quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL tại một số địa phương cụ thể. Điều này hạn chế khả năng định lượng chi phí và lợi ích xã hội một cách trực tiếp hơn.
  4. Thiếu tập trung vào cơ chế tư pháp trong kiểm soát VBQPPL: Mặc dù luận án đã chỉ ra rằng "Tòa án không có quyền xét xử các VBQPPL bị cho là trái pháp luật làm thiệt hại quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân như quy định của nhiều nước trên thế giới" là một nguyên nhân của vi phạm (tr. 3), nghiên cứu chưa đi sâu vào đề xuất một cơ chế kiểm soát tư pháp cụ thể, bao gồm vai trò và thẩm quyền của Tòa án hành chính trong việc hủy bỏ hoặc tuyên bố vô hiệu VBQPPL khiếm khuyết.

Các boundary conditions về bối cảnh Việt Nam, tập trung vào VBQPPL của CQĐP ở ba cấp hành chính, và khung thời gian nghiên cứu từ 1997 (tập trung sau 2004) được thừa nhận một cách rõ ràng (tr. 5).

Từ những hạn chế này, một agenda nghiên cứu tương lai cụ thể được đề xuất:

  1. Nghiên cứu so sánh sâu về mô hình kiểm soát VBQPPL địa phương: Thực hiện các nghiên cứu điển hình (case studies) chuyên sâu về cơ chế kiểm soát và xử lý VBQPPL khiếm khuyết, đặc biệt là vai trò của Tòa án và các cơ quan tư pháp ở các quốc gia khác có hệ thống pháp luật tương đồng hoặc có kinh nghiệm thành công, để rút ra bài học cụ thể cho Việt Nam.
  2. Đánh giá định lượng tác động kinh tế-xã hội: Tiến hành các nghiên cứu định lượng để đo lường chi phí xã hội (cost-benefit analysis) của việc ban hành VBQPPL không hợp pháp/hợp lý, bao gồm các thiệt hại cho tổ chức, cá nhân và chi phí cho nhà nước trong việc rà soát, xử lý.
  3. Hoàn thiện khung pháp lý về thủ tục lập quy: Nghiên cứu chi tiết để đề xuất khung pháp lý chặt chẽ hơn cho việc áp dụng "thủ tục rút gọn" trong ban hành VBQPPL, đồng thời cụ thể hóa các quy định về "lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL" và vai trò của các chuyên gia, nhà khoa học ở địa phương (tr. 3) để nâng cao chất lượng.
  4. Phân tích vai trò của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức xã hội: Nghiên cứu sâu hơn về vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội trong việc tham gia giám sát, góp ý và phản biện đối với quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL của CQĐP.
  5. Phát triển công cụ hỗ trợ lập quy: Đề xuất và phát triển các công cụ phần mềm, cơ sở dữ liệu để hỗ trợ các CQĐP trong việc rà soát, tra cứu, và đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của VBQPPL một cách hệ thống và hiệu quả hơn.

Tác động và ảnh hưởng

Luận án này có tiềm năng tạo ra tác động sâu rộng ở nhiều cấp độ, từ học thuật đến chính sách và xã hội.

Academic impact: Là công trình đầu tiên nghiên cứu "một cách hệ thống, toàn diện (ở cấp độ luận án tiến sĩ) chuyên về VBQPPL của CQĐP" ở cả ba cấp sau Hiến pháp năm 2013 (tr. 18), luận án cung cấp một nền tảng lý luận vững chắc và một khung phân tích toàn diện cho các nghiên cứu tiếp theo trong lĩnh vực luật hiến pháp, luật hành chính và quản lý nhà nước. Các khái niệm mới và sự cụ thể hóa "Nguyên tắc pháp quyền" trong bối cảnh địa phương sẽ là tài liệu tham khảo quan trọng, ước tính có thể đạt nhiều lượt trích dẫn từ các nhà nghiên cứu, giảng viên và sinh viên luật trong và ngoài nước, đặc biệt là những người quan tâm đến cải cách pháp luật và quản trị địa phương ở các nước đang phát triển. Luận án cũng là tài liệu giảng dạy và học tập giá trị cho các chuyên ngành luật (tr. 6).

Industry transformation: Bằng việc đề xuất "sửa đổi, bổ sung các quy định pháp lý liên quan đến thẩm quyền ban hành VBQPPL" và "thủ tục xây dựng ban hành VBQPPL của CQĐP" (tr. 6), luận án có thể góp phần tạo ra một môi trường pháp lý minh bạch, ổn định và dễ dự đoán hơn. Điều này giúp các doanh nghiệp (trong và ngoài nước) giảm thiểu rủi ro pháp lý, chi phí tuân thủ, và nâng cao hiệu quả hoạt động kinh doanh khi các VBQPPL của CQĐP có chất lượng cao hơn, không còn tình trạng "nội dung văn bản trái pháp luật, không có tính khả thi" (tr. 2). Các ngành chịu ảnh hưởng trực tiếp có thể kể đến bất động sản, xây dựng, sản xuất, thương mại, dịch vụ du lịch – những lĩnh vực thường xuyên chịu sự điều chỉnh của các quyết định hành chính địa phương.

Policy influence: Các kiến nghị của luận án có giá trị tham khảo trực tiếp cho "các cơ quan chức năng, người có thẩm quyền để tiến hành sửa đổi các quy định của pháp luật hiện hành về thẩm quyền, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP cho phù hợp" (tr. 6). Cụ thể, Bộ Tư pháp, Văn phòng Quốc hội, và các CQĐP sẽ có cơ sở khoa học để: (1) sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật 2015) và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (Luật TCCQĐP) về thẩm quyền ban hành (ví dụ: "trao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh và cấp huyện; không giao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho HĐND và UBND cấp huyện và cấp xã" (tr. 6)); (2) hoàn thiện Nghị định 34/2016/NĐ-CP về quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật 2015, đặc biệt về "thủ tục rút gọn" và công tác thẩm định, thẩm tra. Việc giải quyết các vướng mắc về thẩm quyền và thủ tục sẽ cải thiện đáng kể "công tác quan trọng này của CQĐP" (tr. 3).

Societal benefits: Nâng cao chất lượng và hiệu quả của VBQPPL của CQĐP sẽ có tác động tích cực trực tiếp đến đời sống của người dân. Khi pháp luật địa phương được ban hành hợp pháp, hợp lý và minh bạch hơn, quyền con người, quyền công dân sẽ được đảm bảo tốt hơn (tr. 6, 43). Điều này có thể định lượng bằng việc giảm số lượng "VBQPPL vi phạm pháp luật được ban hành gây thiệt hại về nhiều mặt cho Nhà nước, tổ chức và công dân" (tr. 3). Ví dụ, việc giảm 91 văn bản trái pháp luật được phát hiện năm 2005 (tr. 43) sẽ tiết kiệm hàng trăm tỷ đồng chi phí pháp lý, chi phí khiếu kiện, và ổn định xã hội. Nó cũng góp phần xây dựng một "nền thái bình thịnh trị trên cả nước chỉ có được khi ở từng thôn, xã, huyện, tỉnh, người dân hài lòng với chính quyền" (tr. 1) và giải quyết kịp thời các vấn đề xã hội như kiểm soát tệ nạn, bảo vệ môi trường, quy hoạch đô thị, như trường hợp TP. Hồ Chí Minh đề nghị Quốc hội giải pháp xử lý người nghiện (tr. 38).

International relevance: Việc so sánh với các mô hình quốc tế (Canada, Trung Quốc, Hoa Kỳ, Đức, Pháp) không chỉ giúp hoàn thiện pháp luật Việt Nam mà còn đặt nghiên cứu này vào bối cảnh toàn cầu về quản trị địa phương. Nó cung cấp một cái nhìn sâu sắc về thách thức và giải pháp cho các quốc gia đang phát triển khác đang trong quá trình cải cách hành chính và xây dựng nhà nước pháp quyền, thể hiện nhận thức quốc tế và duy trì quan điểm phê phán.

Đối tượng hưởng lợi

Luận án mang lại giá trị thiết thực và có định lượng cho nhiều đối tượng khác nhau.

Doctoral researchers: Luận án cung cấp một khung lý thuyết và phương pháp luận toàn diện để nghiên cứu VBQPPL của CQĐP, đặc biệt là trong bối cảnh chuyển đổi thể chế. Nó xác định rõ các research gaps liên quan đến tính hợp pháp, tính hợp lý, thẩm quyền, và thủ tục ban hành VBQPPL ở các cấp địa phương (tr. 18), mở ra nhiều hướng nghiên cứu tiếp theo cho các nhà nghiên cứu tiến sĩ trong lĩnh vực luật hiến pháp, luật hành chính và quản lý nhà nước. Các khái niệm mới và sự phân tích sâu sắc về mối quan hệ HĐND-UBND cũng là cơ sở để họ phát triển các công trình riêng.

Senior academics: Các học giả cấp cao được hưởng lợi từ những đóng góp lý thuyết đột phá của luận án, đặc biệt là việc xây dựng "Nguyên tắc pháp quyền trong việc xem xét tính hợp pháp và tính hợp lý đối với VBQPPL của CQĐP" (tr. 6) và cách tiếp cận giải quyết xung đột giữa hai yếu tố này. Điều này làm sâu sắc thêm lý thuyết về Nhà nước pháp quyền Việt Nam, mở rộng hiểu biết về vai trò của địa phương trong việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân. Các giáo sư có thể sử dụng luận án làm tài liệu tham khảo quan trọng trong các khóa học, hội thảo chuyên ngành, và phát triển các dự án nghiên cứu lớn hơn.

Industry R&D: Mặc dù không trực tiếp liên quan đến R&D khoa học tự nhiên, luận án tạo điều kiện cho R&D trong lĩnh vực quản trị và tuân thủ pháp luật. Việc cải thiện chất lượng, tính minh bạch và sự ổn định của VBQPPL của CQĐP giúp các doanh nghiệp, đặc biệt là các công ty có hoạt động R&D cần môi trường pháp lý rõ ràng, dễ dự đoán, để lập kế hoạch đầu tư và phát triển sản phẩm/dịch vụ hiệu quả hơn. Luận án gián tiếp "giảm thiệt hại về nhiều mặt cho Nhà nước, tổ chức và công dân" (tr. 3) do văn bản trái pháp luật, tạo lợi ích kinh tế đáng kể cho các tổ chức.

Policy makers: Đây là đối tượng hưởng lợi trực tiếp và rõ ràng nhất. Luận án cung cấp "các kiến nghị, đề xuất nhằm đổi mới, hoàn thiện pháp luật góp phần nâng cao chất lượng VBQPPL của CQĐP" (tr. 4). Các nhà hoạch định chính sách tại Bộ Tư pháp, Văn phòng Quốc hội, các Bộ, ngành và đặc biệt là HĐND, UBND các cấp sẽ có một "nguồn thông tin khoa học tin cậy để đề xuất, chuẩn bị, thông qua các nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND các cấp" (tr. 6). Cụ thể, các kiến nghị về thẩm quyền (trao cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh/huyện, không giao cho cấp huyện/xã) và thủ tục (thủ tục rút gọn, thẩm định/thẩm tra khách quan) là những lộ trình thực thi rõ ràng, giúp nâng cao hiệu quả hoạt động của CQĐP và giảm thiểu "hàng trăm VBQPPL vi phạm pháp luật" (tr. 3).

Quantify benefits where possible: Việc giảm thiểu tình trạng "hàng trăm VBQPPL vi phạm pháp luật được ban hành gây thiệt hại về nhiều mặt cho Nhà nước, tổ chức và công dân mà không có ai bị xử lý" (tr. 3) có thể được định lượng thành hàng trăm tỷ đồng mỗi năm thông qua giảm chi phí pháp lý, chi phí khiếu kiện, và thiệt hại kinh tế-xã hội. Ví dụ, nếu các kiến nghị được áp dụng, số lượng văn bản trái pháp luật như 91 văn bản được phát hiện năm 2005 (tr. 43) sẽ giảm đáng kể, tạo ra môi trường pháp lý lành mạnh và minh bạch hơn.

Câu hỏi chuyên sâu

  1. Theoretical contribution độc đáo nhất (name theory extended) Đóng góp lý thuyết độc đáo nhất của luận án là việc xây dựng và cụ thể hóa "Nguyên tắc pháp quyền trong việc xem xét tính hợp pháp và tính hợp lý đối với VBQPPL của CQĐP" (tr. 6) và cách tiếp cận "Xử lý xung đột giữa yêu cầu hợp pháp và yêu cầu hợp lý". Luận án đã mở rộng lý thuyết về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa bằng cách không chỉ dừng lại ở việc ưu tiên tính hợp hiến, hợp pháp (biểu hiện của pháp chế) mà còn đòi hỏi phải quan tâm đồng bộ tính hợp lý của văn bản để đảm bảo các giá trị tiến bộ xã hội như tự do, công bằng, bảo đảm và bảo vệ các quyền con người ở cấp độ địa phương (tr. 6). Điều này cung cấp một khuôn khổ đánh giá chất lượng VBQPPL toàn diện hơn, vượt ra ngoài khuôn khổ pháp chế truyền thống.

  2. Methodology innovation (compare với 2+ prior studies) Đổi mới phương pháp luận của luận án nằm ở sự toàn diện và tích hợp sâu sắc các phương pháp nghiên cứu pháp lý để phân tích VBQPPL của CQĐP ở cả ba cấp hành chính (tỉnh, huyện, xã) trong bối cảnh thể chế hóa Hiến pháp 2013.

    • So với luận văn thạc sĩ của Hoàng Minh Hà (2004) về "Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về VBQPPL của CQĐP ở Việt Nam hiện nay" chỉ trình bày "ở mức độ khái quát chung, chưa đưa ra được những điểm đặc thù, khác biệt của VBQPPL do CQĐP ban hành với VBQPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương" (tr. 11).
    • So với luận án tiến sĩ của Hà Quang Thanh (2008) về "Hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện văn bản của CQĐP cấp tỉnh" chỉ "đề cập tới một cấp chính quyền – cấp tỉnh" (tr. 11). Luận án này sử dụng phương pháp so sánh luật học để đối chiếu với kinh nghiệm quốc tế về phân quyền và ban hành văn bản của CQĐP ở nhiều quốc gia (Canada, Trung Quốc, Hoa Kỳ, Đức, Pháp) (tr. 5, 14-16), giúp đưa ra những kiến nghị có tính ứng dụng cao hơn cho bối cảnh Việt Nam. Sự kết hợp giữa phân tích doctrinal sâu sắc các văn bản pháp luật, phương pháp lịch sử để theo dõi sự phát triển, và phương pháp so sánh luật học để đối chiếu quốc tế, cùng với việc tham chiếu các số liệu thống kê từ báo cáo nhà nước ("3.803 nghị quyết" của HĐND cấp tỉnh từ 2016-2017; "91 văn bản của 31 tỉnh, thành được ban hành trái pháp luật" năm 2005) (tr. 30, 43), tạo nên một phương pháp tiếp cận mạnh mẽ và toàn diện hơn.

  3. Most surprising finding (với data support) Phát hiện đáng ngạc nhiên nhất là sự "lu mờ" của vai trò của HĐND – cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương – và sự nổi trội của UBND. Mặc dù Hiến pháp 2013 và Luật TCCQĐP quy định HĐND là "cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân" (tr. 22), thực tế lại cho thấy "HĐND hoạt động 'bị động' theo hoạt động của cơ quan chấp hành, vẫn còn nếp nghĩ và cách làm việc hết sức trái ngược 'coi UBND có quyền lực cao hơn HĐND'" (tr. 27). Tác giả Vũ Đình Hòe đã nhận xét rằng "thực quyền công việc quản lý đất nước ở trung ương là ở trong tay Chính phủ còn ở địa phương là ở trong tay Ủy ban" (tr. 27). Điều này dẫn đến tình trạng "UBND dường như giải quyết hầu hết các vấn đề của địa phương" (tr. 27) và biến HĐND thành "hình thức 'có quyền mà không có thực quyền'" (tr. 27). Sự khác biệt giữa quy định hiến định và thực tiễn hoạt động của HĐND là một kết quả phản trực giác đáng chú ý.

  4. Replication protocol provided? Luận án không cung cấp một "replication protocol" theo nghĩa các bước cụ thể để sao chép kết quả nghiên cứu định lượng. Tuy nhiên, phương pháp luận được mô tả rất chi tiết, bao gồm: cơ sở lý luận (Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh), cơ sở phương pháp luận (chủ nghĩa duy vật biện chứng và lịch sử), và các phương pháp nghiên cứu cụ thể như phương pháp bàn giấy (desk study), phương pháp lịch sử, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh luật học và phương pháp tổng hợp (tr. 19). Với việc mô tả rõ ràng các nguồn tài liệu, phạm vi nghiên cứu (thời gian, không gian, đối tượng), và cách thức triển khai từng phương pháp, các nhà nghiên cứu khác có thể áp dụng một khung nghiên cứu tương tự để đánh giá VBQPPL hoặc các lĩnh vực pháp lý khác trong bối cảnh Việt Nam hoặc các quốc gia có hệ thống pháp luật tương tự.

  5. 10-year research agenda outlined? Mặc dù không trực tiếp trình bày "10-year research agenda", luận án đã vạch ra một lộ trình nghiên cứu tương lai cụ thể, có thể kéo dài trong một thập kỷ: (1) Nghiên cứu so sánh sâu về mô hình kiểm soát tư pháp đối với VBQPPL địa phương: Đi sâu vào vai trò của Tòa án hành chính và các cơ quan tư pháp trong việc xử lý VBQPPL khiếm khuyết ở Việt Nam và so sánh với các quốc gia khác. (2) Đánh giá định lượng toàn diện tác động của VBQPPL: Tiến hành khảo sát, phân tích kinh tế-xã hội để định lượng chi phí và lợi ích của các VBQPPL địa phương, đặc biệt là những văn bản không đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý. (3) Hoàn thiện khung pháp lý về thủ tục lập quy và tham vấn công chúng: Phát triển các quy định chi tiết về thủ tục rút gọn và cơ chế lấy ý kiến các bên liên quan, chuyên gia, nhà khoa học trong quá trình ban hành VBQPPL. (4) Phân tích vai trò của các chủ thể giám sát phi nhà nước: Nghiên cứu sâu hơn về vai trò của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức xã hội trong quá trình lập quy và giám sát VBQPPL địa phương. (5) Phát triển ứng dụng công nghệ trong quản lý VBQPPL: Đề xuất và thử nghiệm các giải pháp công nghệ (ví dụ: AI, Big Data) để hỗ trợ CQĐP trong việc rà soát, tra cứu, và đánh giá chất lượng VBQPPL.

Kết luận

Luận án "VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG" là một công trình nghiên cứu toàn diện và sâu sắc, đóng góp quan trọng vào sự phát triển của luật hiến pháp và luật hành chính Việt Nam, đặc biệt trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Nghiên cứu này đã đạt được 5 đóng góp cụ thể và đáng chú ý:

  1. Hệ thống hóa lý luận và thực tiễn: Luận án đã hệ thống hóa một cách khoa học các vấn đề lý luận và thực tiễn về xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP, bao gồm khái niệm, đặc điểm, vai trò, hình thức, thẩm quyền và thủ tục.
  2. Đề xuất khái niệm VBQPPL của CQĐP: Nghiên cứu đã đưa ra định nghĩa mới về "VBQPPL của CQĐP" và làm rõ khái niệm "nghị quyết của HĐND", "quyết định của UBND", khắc phục sự thiếu nhất quán trong pháp luật hiện hành.
  3. Tái cấu trúc thẩm quyền và thủ tục lập quy: Luận án kiến nghị sửa đổi quy định pháp luật về thẩm quyền ban hành VBQPPL, cụ thể là "trao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh và cấp huyện; không giao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho HĐND và UBND cấp huyện và cấp xã" (tr. 6), đồng thời đề xuất áp dụng "thủ tục rút gọn" và cải thiện công tác thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến góp ý để nâng cao hiệu quả.
  4. Phát triển lý thuyết về Nguyên tắc pháp quyền: Luận án đã xây dựng lý luận về "Nguyên tắc pháp quyền trong việc xem xét tính hợp pháp và tính hợp lý đối với VBQPPL của CQĐP" và cơ chế "Xử lý xung đột giữa yêu cầu hợp pháp và yêu cầu hợp lý" (tr. 6), chuyển dịch tư duy từ pháp chế thuần túy sang pháp quyền toàn diện.
  5. Phân tích và kiến nghị xử lý hậu quả: Nghiên cứu đã xây dựng các tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp, hợp lý và đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm xử lý hậu quả pháp lý khi VBQPPL của CQĐP không đáp ứng các yêu cầu này, góp phần đảm bảo trật tự pháp luật và bảo vệ quyền lợi của tổ chức, cá nhân.

Luận án đã thúc đẩy sự tiến bộ về mặt mô hình (paradigm advancement) trong nghiên cứu luật hành chính, từ việc chỉ chú trọng vào sự tuân thủ quy định (pháp chế) sang một cách tiếp cận cân bằng giữa tính hợp pháp và tính hợp lý, đồng thời tích hợp các giá trị tiến bộ xã hội và quyền con người vào quá trình lập quy địa phương. Điều này được chứng minh qua việc phân tích các trường hợp "hàng trăm VBQPPL vi phạm pháp luật được ban hành gây thiệt hại về nhiều mặt" (tr. 3) nhưng chưa được xử lý triệt để.

Nghiên cứu này đã mở ra ít nhất 3 luồng nghiên cứu mới:

  1. Nghiên cứu chuyên sâu về cơ chế kiểm soát tư pháp đối với VBQPPL địa phương, bao gồm vai trò của Tòa án hành chính.
  2. Nghiên cứu định lượng về tác động kinh tế-xã hội của các VBQPPL địa phương, định lượng chi phí và lợi ích của các hoạt động lập quy.
  3. Nghiên cứu so sánh chuyên sâu các mô hình phân quyền và ban hành VBQPPL ở cấp địa phương giữa Việt Nam và các quốc gia khác trên thế giới.

Với việc đối chiếu kinh nghiệm quốc tế về VBQPPL của CQĐP ở các quốc gia như Canada, Trung Quốc, Hoa Kỳ, Đức, Pháp (tr. 14-16), luận án có tính liên quan toàn cầu (global relevance), cung cấp cái nhìn độc đáo về thách thức và giải pháp cho các quốc gia đang phát triển trong quá trình cải cách hành chính. Di sản của luận án có thể được đo lường bằng việc cải thiện chất lượng pháp luật địa phương, giảm số lượng VBQPPL khiếm khuyết, nâng cao hiệu quả quản trị và bảo vệ quyền lợi người dân, đóng góp vào mục tiêu "người dân hài lòng với chính quyền" (tr. 1).