Luận án xây dựng mô hình chính quyền đô thị TP.HCM hiện nay

TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU Hiện nay Việt Nam có 63 tỉnh, thành phố, trong đó có 5 thành phố trực thuộc trung ương gồm: Hà Nội và TP. Là một thành phố loại đặc biệt, TP. HCM có diện tích là 2.095 km2, chiếm 0,63% diện tích cả nước, dân số có trên 7,4 triệu người chiếm 8,6% dân số cả nước. HCM đóng góp gần 21,5% GDP của cả nước và 35,2% ngân sách quốc gia.

HCM hiện có 24 đơn vị hành chính gồm 19 quận, 5 huyện với 322 phường, xã [101]. Xuất phát từ vai trò, vị trí và đặc điểm của TP. HCM, việc xác lập cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng mô hình CQĐT là cần thiết bắt nguồn từ những lý do sau: Thứ nhất, xây dựng mô hình CQĐT TP. HCM là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước trong quá trình xây dựng, đổi mới hệ thống bộ máy chính quyền địa phương hiện nay.

Nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương, trong đó có mô hình CQĐT là vấn đề mới cả về lý luận và thực tiễn, ý nghĩa hết sức quan trọng trong quá trình đổi mới chính trị ở Việt Nam hiện nay. Khẳng định tầm quan trọng của mô hình chính quyền đô thị, Nghị quyết số 17-NQ/TƯ - Hội nghị lần thứ 5, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X kết luận: “Đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu quả quản lý bộ máy Nhà nước đã đề ra yêu cầu thực hiện thí điểm mô hình tổ chức CQĐT, nhằm tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị, hải đảo” [43]. Tiếp đó, Đại hội lần thứ XI của Đảng đã đề ra mục tiêu: “Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương; nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND và UBND các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp; nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo” [40]. Nhằm cụ thể hóa các 2 nghị quyết của Đảng về xây dựng chính quyền đô thị, ngày 6/7/2012, Bộ Chính trị đã họp, cho ý kiến về tổng kết nghị quyết số 20 - NQ/TW (khóa IX) về phương hướng, nhiệm vụ phát triển TP.

Theo đó, Bộ Chính trị đồng ý tiếp tục cho phép TP.HCM được thực hiện thí điểm đối với những vấn đề phát sinh mà thực tiễn thành phố đặt ra trong quá trình phát triển, nhưng chưa có quy định hay những quy định hiện hành của Nhà nước không còn phù hợp; xây dựng và thực hiện thí điểm đề án tổ chức quản lý hành chính theo mô hình CQĐT. Khẳng định quyết tâm xây dựng mô hình CQĐT nhằm tạo ra động lực cho sự phát triển, Đại hội đại biểu Đảng bộ TP. HCM lần thứ VIII (2005) đã chỉ rõ “Xây dựng đề án, kiến nghị Trung ương cho làm thí điểm mô hình CQĐT ở thành phố” [32]. Hiện nay, nhằm cụ thế các quy định của Hiến pháp năm 2013 về tổ chức bộ máy nhà nước, Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã được Quốc hội thông qua ngày 19/ 6/2015 thì việc xây dựng mô hình CQĐT đang đặt ra hết sức bức thiết.

Trong các kỳ họp của Trung ương Đảng, của Quốc hội và trong dư luận xã hội, việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương (bao gồm HĐND và UBND) ở các đô thị được nghiên cứu, bàn luận sôi nổi với nhiều quan điểm khác nhau. Thực tế cho thấy, các quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 vẫn còn mang tính chất “tạo khung” mà chưa mô tả hết nét đặc thù của một địa phương như TP. Thực tiễn cho thấy, việc nghiên cứu tổ chức CQĐT phù hợp, đáp ứng yêu cầu phát triển và đáp ứng nguyện vọng của người dân TP.HCM trong bối cảnh mới là hết sức cần thiết. Hiện nay, Đảng và Nhà nước đã chính thức cho phép TP.

HCM xây dựng một mô hình CQĐT mang tính đặc thù. Mặc dù còn có những bàn luận khác nhau trên cả phương diện chính trị và luật pháp nhưng trong thời gian tới, việc tìm kiếm một mô hình CQĐT phù hợp đáp ứng yêu cầu thực tiễn quản lý và phát triển đang đặt ra là một nhiệm vụ cơ bản, là tiền đề quan trọng để xây dựng CQĐT TP.HCM hoạt động đảm bảo hiệu lực, hiệu quả. 3 Thứ hai, xuất phát từ thực trạng và yêu cầu xây dựng mô hình CQĐT phù hợp với những nét đặc thù của TP. HCM Với yêu cầu phát triển như hiện nay, TP.HCM cần xây dựng CQĐT theo mô hình tập trung quản lý ở cấp thành phố để có thể giải quyết các vấn đề quan trọng của đô thị là vấn đề hết sức cần thiết.

Công tác QLNN ở đô thị có nhiều đặc điểm khác biệt về nội dung và tính chất so với nông thôn, nhưng mô hình chính quyền địa phương hiện nay thiếu cơ chế mang tính đặc thù phù hợp với đối tượng, tính chất quản lý. Mặt khác, khác với quản lý ở nông thôn, yêu cầu quản lý đô thị là phải tập trung, đồng bộ, xuyên suốt các nguồn lực và biện pháp quản lý; trong khi mô hình chính quyền hiện nay lại bị cắt khúc ra thành nhiều cấp. Quan hệ Trung ương - địa phương cũng chưa rõ ràng và tương xứng về quyền hạn và trách nhiệm; nguyên tắc “kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ” đã dẫn đến việc không điều hòa tốt lợi ích giữa trung ương và địa phương, tạo kẽ hở phát sinh “quyền lực ngành”, “trên bảo dưới không nghe”; và cái yếu nhất của mô hình chính quyền hiện tại còn là chế độ tập thể lãnh đạo của UBND (ngược với thông lệ quốc tế), không làm rõ trách nhiệm của người đứng đầu và của cá nhân nên dẫn đến phản ứng chậm, hiệu quả kém. Báo cáo đánh giá thực trạng tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của chính quyền các cấp ở TP.HCM đã cho thấy, trong điều hành, giải quyết các công việc của UBND, trên một số lĩnh vực, giữa thẩm quyền chung của UBND và thẩm quyền riêng của chủ tịch UBND là không rõ.

Tổ chức và hoạt động của chính quyền trên địa bàn thành phố đang tồn tại nhiều hạn chế, vướng mắc và những vấn đề bất cập gây khó khăn cho sự phát triển. Cụ thể, mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền hiện nay chưa phân định, làm rõ những sự khác biệt trong công tác QLNN ở địa bàn nông thôn và đô thị. Việc tổ chức chính quyền hiện tại thành thang bậc trên dưới theo cơ chế hành chính nên cứng nhắc, thiếu linh hoạt, không phù hợp với tính đa dạng của các địa phương. Thậm chí gần như rập khuôn, không có sự phân biệt giữa đô thị và các vùng 4 miền khác.

Đồng thời, mô hình tổ chức bộ máy hiện tại của TP.HCM không được xây dựng trên các đặc trưng của đô thị và đặc thù của từng loại đô thị cụ thể. Tổ chức bộ máy và hoạt động các cơ quan chuyên môn của UBND thành phố trực thuộc Trung ương, UBND quận không có sự khác biệt đáng kể so với các cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh và huyện trên pham vi, quy mô cả nước hiện nay. Để khắc phục những hạn chế trên, TP.HCM đã xây dựng “Đề án thí điểm mô hình chính quyền đô thị”. Trong mô hình này, thành phố vừa đóng vai trò là chính quyền cấp trực thuộc trung ương, vừa là CQĐT của 13 quận nội thành; tại mỗi quận tổ chức cơ quan đại diện hành chính dưới hình thức Ủy ban hành chính và Chủ tịch Ủy ban này sẽ do Chủ tịch UBND thành phố Hồ Chí Minh bổ nhiệm.

Còn ở các khu vực đang đô thị hóa sẽ thành lập 4 thành phố, tạm gọi là thành phố Đông (gồm quận 2, 9 và Thủ Đức); Thành phố Tây (gồm quận Bình Tân hiện nay, một phần quận 8 và một phần huyện Bình Chánh); Thành phố Nam (gồm toàn bộ quận 7, huyện Nhà Bè và điều chỉnh một phần diện tích của quận 8) và thành phố Bắc (gồm quận 12 và phần lớn huyện Hóc Môn). Theo đề án này, ở cấp thành phố Hồ Chí Minh và cấp cơ sở gồm 4 thành phố nhỏ vệ tinh trực thuộc thành phố Hồ Chí Minh, các xã - thị trấn có đầy đủ hệ thống tổ chức HĐND và UBND. Đối với các đơn vị hành chính hiện hành, ở 24 quận huyện, 259 phường không tổ chức thành một cấp chính quyền, mà chỉ có cơ quan đại diện hành chính (hiện gọi là UBND) của chính quyền cấp trên hoặc chính quyền cơ sở. Mỗi cấp chính quyền hoạt động theo nguyên tắc bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân cấp.

Đề án CQĐT của TP.HCM đã đề xuất định hướng tổ chức bộ máy và đổi mới cơ chế phân cấp, ủy quyền theo hướng kiến nghị Trung ương phân cấp mạnh nhằm tăng cường tính tự chịu trách nhiệm, tự chủ trong phạm vi ủy quyền nhằm đáp ứng yêu cầu thực và thực tiễn phát triển đô thị. Theo đó, kiến nghị Trung ương phân cấp cho Thành phố các thẩm quyền, đó là quản lý tài 5 chính công, ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật, tổ chức nhân sự, trong lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch và đầu tư, phân cấp trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính. Chính quyền TP. HCM phân cấp cho chính quyền 4 thành phố trực thuộc: Đông, Tây, Nam, Bắc.

Đề án sẽ giúp cơ cấu lại bộ máy chính quyền ở một đô thị phát triển tương đối đặc trưng như TP. Tuy nhiên, các ý tưởng như Đề án đưa ra có những điểm chưa phù hợp với các quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 Phát triển kinh tế - xã hội của từng cấp chính quyền địa phương thuộc đô thị tùy theo mức độ cao thấp đều có sự khác biệt nhất định.HCM nói riêng và đặc biệt là các thành phố lớn trực thuộc Trung ương hiện nay đang đối diện với nhiều vấn đề về quản lí đô thị nhưng chưa có cơ chế giải quyết. Do đó, cần phải có những chính sách riêng để “cởi trói” những hạn chế về cơ chế quản lý, phản ánh được tính đặc thù của địa bàn. Trước yêu cầu của toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế, quá trình CNH, HĐH và đô thị hoá thì các đô thị giữ vai trò là hạt nhân, có tác động lan toả đến sự phát triển của từng khu vực, từng vùng và trên phạm vi toàn quốc.