Luận án quản lý nhà nước dự án PPP xây dựng cơ sở hạ tầng Việt Nam

Lý do lựa chọn đề tài Thông thường, việc cung cấp cơ sở hạ tầng do khu vực công đảm nhiệm, từ nguồn vốn ngân sách nhà nước hoặc các nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) cho Nhà nước. Tuy nhiên, thực tế ngân sách quốc gia không thể đáp ứng cho đầu tư toàn xã hội trong một thời điểm. Bên cạnh đó, áp lực phải phát triển cơ sở hạ tầng hiện đại đáp ứng sự gia tăng mạnh mẽ của dân số và nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội đã thúc đẩy các nước tìm kiếm nguồn vốn mới phù hợp hơn, và phương thức đối tác công tư ra đời. Tại Việt Nam, phương thức PPP đã được định hình từ năm 1993 khi Chính phủ ban hành “quy chế đầu tư theo phương thức hợp đồng BOT áp dụng nhà đầu tư nước ngoài [17] và đến năm 1997 tiếp tục áp dụng cho đầu tư trong nước [18].

Đến năm 2007 chính phủ bổ sung thêm hai phương thức là Hợp đồng BTO và Hợp đồng BT, cho đến thời điểm này phương thức PPP đã dần rõ nét hơn [21]. Vậy tại sao ở Việt Nam hình thành phương thức này khá sớm, được trải nghiệm qua một số dự án thực tiễn, tập trung phương thức BOT với các dự án công trình giao thông, mà thí điểm cho dự án “Cao tốc Dầu Giây – Phan Thiết” [76] vẫn không thực hiện được? Trong thời gian vừa qua, có khá nhiều các dự án BOT trong ngành giao thông (một phương thức của PPP) không được người dân ủng hộ, có dự án nảy sinh nhiều bất cập như có tổng mức đầu tư quyết toán cao hơn nhiều so với tổng mức đầu tư được duyệt ban đầu “KTNN đã kiến nghị giảm thời gian thu phí hoàn vốn của 40 dự án là 120 năm so với phương án tài chính ban đầu và giảm giá trị đầu tư 1. Xét về mặt quản lý dự án, các dự án này đạt hiệu quả tuy nhiên xét về mặt QLNN, tức là xét tới lợi ích của toàn bộ nền kinh tế - xã hội, các dự án này chưa đạt được yêu cầu đề ra. Vai trò của Nhà nước để thu hút, quản lý vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng theo phương thức PPP chưa được thể hiện rõ.

Nhiều dự án trong quá trình vận hành số lượt người sử dụng thấp hơn nhiều so với dự báo khiến nhà đầu tư không có khả năng hoàn vốn [5]. Thiếu quy hoạch tổng thể, dài hạn của Nhà nước, hành lang pháp lý chưa đầy đủ [49], năng lực còn hạn chế của cán bộ các cơ quan QLNN để đảm bảo dự án được quy hoạch và thực hiện có hiệu quả [52] được coi là những nguyên nhân chủ yếu cản trở các dự án áp dụng phương thức PPP tại Việt Nam. Đây chính là vấn đề mà tác giả muốn nghiên cứu và tìm hiểu, tập trung vào sự quản lý nhà nước khi áp dụng phương thức PPP vào các dự án xây dựng cơ sở hạ 2 tầng. Từ đó làm rõ thêm về lý luận (hành lang khung pháp lý), xem xét vận dụng những tiến bộ của các nước phát triển và các nước trong khu vực vào điều kiện cụ thể của Việt Nam.

Đồng thời phải phù hợp với các hiệp định thương mại mà Việt Nam đã tham gia và ký kết, đó là mục tiêu chính mà đề tài nghiên cứu đặt ra. Hoàn thiện QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP là cần thiết để đạt được các mục tiêu đầu tư theo phương thức PPP trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng Việt Nam. Vì những lý do trên, tác giả đã lựa chọn đề tài “Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam” để nghiên cứu là có ý nghĩa thiết thực cả về mặt lý luận và thực tiễn. Mục đích nghiên cứu Xây dựng luận cứ khoa học để có cơ sở đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP ở Việt Nam và xác định các tiêu chí đánh giá quản lý nhà nước đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền.

Mục tiêu nghiên cứu Luận án nghiên cứu dự án ĐTXD theo phương thức PPP nhằm làm rõ các nội dung QLNN, các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN, từ đó đề xuất giải pháp hoàn thiện QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP. Các mục tiêu cụ thể như sau: a) Nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến thành công dự án ĐTXD theo phương thức PPP một số nước phát triển và đang phát triển trên thế giới nhằm tham khảo, vận dụng mô hình QLNN phù hợp với điều kiện của Việt Nam. b) Hệ thống hóa, làm rõ và bổ sung cơ sở lý luận về QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP. c) Đánh giá những kết quả đạt được, hạn chế, tồn tại và nguyên nhân trong QLNN đối với các dự án ĐTXD theo phương thức PPP thời gian vừa qua ở Việt Nam.

d) Đề xuất giải pháp hoàn thiện QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP trong giai đoạn hiện nay tại Việt Nam. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu là QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP cả về lý luận và thực tiễn. Trong đó, hoạt động QLNN bao gồm luật pháp/khung chính sách, phương pháp và công cụ quản lý của Nhà nước, mô hình tổ chức bộ máy, năng lực đội ngũ quản lý và công tác kiểm tra giám sát của Nhà nước. - Phạm vi nghiên cứu: + Về nội dung: Nghiên cứu QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP, chủ yếu tập trung vào các dự án HTGTĐB và năng lượng, thông qua khảo sát thực trạng một số dự án đã thực hiện tại Việt Nam, tìm hiểu và đánh giá các nhân tố ảnh hưởng 3 theo quá trình quản lý, thực thi chính sách pháp luật về PPP, tổ chức bộ máy QLNN đối với phương thức PPP, giám sát và đánh giá dự án theo phương thức PPP.

+ Về không gian: Đề tài nghiên cứu tập trung vào các dự án ĐTXD thuộc lĩnh vực giao thông và năng lượng được thực hiện trên lãnh thổ Việt Nam (Hai lĩnh vực này áp dụng phương thức PPP nhiều nhất thời gian vừa qua). + Về thời gian: Khái quát hoạt động QLNN và hệ thống hóa quá trình hình thành phương thức PPP tại Việt Nam cho đến năm 2020. Tập trung nghiên cứu các nội dung QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP từ năm 2014 đến 2020, lý do là từ năm 2014 có một số Luật chi phối phương thức PPP [59, 60, 61, 62, 63] và có Nghị định thay thế toàn bộ các Nghị định trước [30], quy định thực hiện dự án theo phương thức PPP từ năm 2021 [68]. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu 5.1 Cách tiếp cận: Đề tài tiếp cận các vấn đề nghiên cứu từ cơ sở lý luận và thực tiễn được sử dụng thống nhất trong quá trình nghiên cứu của luận án, theo hướng xem xét các dự án PPP từ góc nhìn QLNN.

- Tiếp cận từ cơ sở lý luận, làm rõ nội dung QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP, nghiên cứu tổng quan về dự án đầu tư theo phương thức PPP, phân tích các nguyên nhân dẫn đến hạn chế, yếu kém này. - Tiếp cận từ cơ sở thực tiễn: Khảo sát đánh giá thực trạng QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP tại Việt Nam, kết hợp giữa phân tích thống kê mô tả và phân tích số liệu thống kê tìm mối liên quan giữa các nội dung QLNN với bộ máy QLNN; nghiên cứu định hướng, mục tiêu, kế hoạch về đầu tư theo phương thức PPP, nội dung QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP ở nước ta nói chung và ngành giao thông, năng lượng nói riêng.2 Phương pháp nghiên cứu Do tính chất của đối tượng nghiên cứu là “Quản lý nhà nước” với phạm vi là “Dự án ĐTXD theo phương thức PPP”, để thực hiện mục tiêu nghiên cứu và đạt được mục đích đã đề ra, nội dung QLNN và các hoạt động của dự án PPP có sự biến thiên theo sự phát triển kinh tế - xã hội. Do đó, luận án sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử. Phương pháp cụ thể được sử dụng trong luận án gồm: Phương pháp kết hợp nghiên cứu định tính với nghiên cứu định lượng; Phương pháp phân tích và tổng hợp; Phương pháp kế thừa.

Cơ sở khoa học, pháp lý và thực tiễn của đề tài Cơ sở khoa học: Luận án nghiên cứu trên cơ sở kế thừa các kết quả nghiên cứu trước đây, căn cứ vào việc tìm hiểu kinh nghiệm thế giới trong đầu tư theo phương 4 thức PPP, tập trung vào QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP, xác định các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN, các tiêu chí đánh giá hoạt động QLNN, để từ đó góp phần hệ thống hóa, hoàn thiện cơ sở lý luận và có các giải pháp hoàn thiện QLNN. Cơ sở pháp lý: Luận án dựa vào chính sách, pháp luật của Việt Nam liên quan đến QLNN đối với đầu tư theo phương thức PPP nói chung và dự án ĐTXD theo phương thức PPP nói riêng, để có những đề xuất hoàn thiện hành lang pháp lý và đề xuất tiêu chí đánh giá dự án ĐTXD theo phương thức PPP của cơ quan QLNN. Cơ sở thực tiễn: Luận án xuất phát từ thực tiễn thực trạng hoạt động QLNN đối với dự án ĐTXD thep phương thức PPP ở Việt Nam thời gian vừa qua chưa hoàn thiện, còn nhiều bất cập, để chỉ ra những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân trong QLNN. Những đóng góp khoa học và điểm mới của luận án 7.