Cải cách tài chính công: Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính tại Việt Nam

1 Học viện Tài chính Nguyễn Hồng Hà Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong tiến trình cải cách tài chính công ở Việt Nam Họ và tên cán bộ hướng dẫn khoa học: 1. Bùi Đường Nghiêu. 2 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Cải cách tài chính vừa là yêu cầu nội tại của đổi mới tài chính công vừa là đòi hỏi quan trọng trong toàn bộ công cuộc cải cách HCNN.

Việc cải cách thể chế, cải cách bộ máy hành chính, đổi mới và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức có đạt được kết quả như mong muốn hay không phụ thuộc phần lớn sự thành công của công cuộc cải cách tài chính công, trong đó có việc đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với khu vực này. Hoạt động của lĩnh vực tài chính công vừa cung cấp nguồn lực, vừa thông qua đó mà điều tiết mọi hoạt động của bộ máy HCNN và cung cấp dịch vụ công cho xã hội. Vì vậy, vấn đề cải cách tài chính công rất được coi trọng trong toàn bộ công cuộc cải cách hành chính công. Thậm chí, cải cách tài chính công phải đi trước một bước trong tiến trình cải cách hành chính.

Cải cách tài chính công là chìa khoá cho sự thành công của việc nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực nhà nước, phát triển quy mô, nâng cao chất lượng hoạt động khu vực dịch vụ công. Từ đó, cải thiện một bước đáng kể các tiêu chí đo lường chất lượng cuộc sống, đo lường sự phát triển của một xã hội. Vấn đề nổi bật trong cải cách tài chính công là hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán như thế nào để có thể góp phần tốt nhất, hiệu quả nhất vào tiến trình thực hiện thành công công cuộc cải cách tài chính công nói riêng và cải cách HCNN nói chung. Đây là một trong những vấn đề then chốt, bảo đảm sự thành công của công cuộc cải cách hành chính của mọi quốc gia muốn triển khai cải cách.

Thực hiện chủ trương cải cách hành chính nhà nước nói chung và cải cách tài chính công nói riêng, hàng loạt cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán đã được ban hành, từ thí điểm, đến đổi mới, áp dụng rộng rãi cho cả đơn vị quản lý hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp có nguồn thu 3 và không có nguồn thu khi hoạt động. Quá trình cải cách, đổi mới đó ở Việt Nam được chia thành các giai đoạn như sau: Giai đoạn trước 1991: Trong giai đoạn này, cơ chế quản lý tài chính đối với khu vực HCSN là cơ chế quản lý theo mô hình quan liêu, bao cấp, chưa có sự đổi mới. Giai đoạn 1991 - 2000 Đây là giai đoạn dò tìm cơ chế quản lý tài chính đối với khu vực các đơn vị dự toán nhằm giải quyết bài toán hiệu quả quản lý, tạo sự thông thoáng và bổ sung nguồn lực cho các đơn vị dự toán. Kết quả nổi bật của giai đoạn này là sự hình thành các mô hình thí điểm và bắt đầu có sự phân biệt khu vực hành chính và khu vực sự nghiệp, bắt đầu hình thành khái niệm dịch vụ công.

Giai đoạn từ năm 2001 đến 2005 Trong giai đoạn này, khi các cơ chế thí điểm đã đi vào cuộc sống, xu hướng cải cách được khẳng định. Một số cơ chế đã được chính thức hoá bằng văn bản pháp quy tạo nên cơ chế đổi mới thế hệ thứ nhất. Đó là cơ chế tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu (Nghị định số 10/2002/NĐ-CP của Chính phủ ban hành năm 2002) và cơ chế “Thí điểm khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính” (Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành năm 2001). Trong giai đoạn này, đã hình thành khái niệm tự chủ tài chính và việc phân cấp, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp trong việc tổ chức công việc, sắp xếp lại bộ máy, sử dụng lao động và quản lý nguồn lực tài chính của đơn vị.

Đặc biệt, đã có sự phân biệt rõ cơ chế quản lý nhà nước đối với đơn vị sự nghiệp với cơ chế quản lý nhà nước đối với cơ quan HCNN. Giai đoạn từ 2005 đến nay Trong thời gian này, các cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán thế hệ thứ II đã được ra đời và đi vào cuộc sống. Một chế độ tài chính áp 4 dụng chung cho các đơn vị có thu (bao gồm cả khu vực y tế, giáo dục, đào tạo, văn hoá,.) đã được thay thế bởi nhiều Nghị định quy định cho từng lĩnh vực sự nghiệp cụ thể với mong muốn bao quát được hết các đặc thù hoạt động của từng loại hình. Cùng với đó là các cơ chế quản lý tài chính đặc thù được ban hành và áp dụng riêng cho khu vực GD&ĐT, y tế, KH&CN và hành chính, gồm: Nghị định số 115/2005/NĐ-CP năm 2005 về “Cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của tổ chức KH&CN”; Nghị định số 130/2005/NĐ-CP về “Chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước” thay thế cơ chế thí điểm theo Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành năm 2001; Nghị định số 43/2006/NĐ-CP năm 2006 về “Cơ chế trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập” thay thế cơ chế thực hiện theo Nghị định số 10/2002/NĐ-CP của Chính phủ ban hành năm 2002.

Cơ chế việc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong giai đoạn này đã phát huy được những kết quả nhật định nhưng chưa thực sự phát huy được sức mạnh của toàn hệ thống. Hơn nữa, các cơ chế này đã có biểu hiện “hoàn thành sứ mạng lịch sử”, thể hiện sự “chật trội” của một hệ thống cơ chế “nửa vời”, chưa và không muốn trao đầy đủ quyền tự chủ cho các đơn vị. Những bức xúc về thu nhập thấp/chất lượng dịch vụ thấp/đầu vào thấp/đầu tư thấp/phân cấp nửa vời/tự chủ hình thức. của không những khu vực hành chính, không những của riêng giáo dục mà cả y tế, văn hoá, thể thao, khoa học và công nghệ.

Những bức xúc đó luôn thu hút được sự quan tâm của toàn xã hội bởi vì nó đe doạ sự tiến bộ lâu dài của đất nước. Thực tiễn cho thấy đã xuất hiện nhiều vấn đề bất cập phát sinh. Cái áo cơ chế thế hệ thứ 2 dường như đã chật. Đến cuối giai đoạn này, nhất là những năm đầu của thập niên thứ 2 của thế kỷ XXI, đã xuất hiện nhiều hội thảo khoa 5 học, nhiều đề tài, đề án đã tập trung nghiên cứu, dò tìm những cơ chế mới hơn, thực sự đổi mới căn bản và toàn diện khu vực dịch vụ công.

Từ đó, hình thành một thời kỳ ủ nén để đổi mới, hoàn thiện hệ thống cơ chế hiện hành, thai nghén cho việc ra đời hệ thống cơ chế quản lý thế hệ thứ III. Và đó không chỉ là những đòi hỏi của thực tiễn vì sự phát triển mà còn là những bức xúc về mặt học thuật thúc đẩy các nghiên cứu tìm tòi đổi mới, hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán. Đó cũng là một trong các lý do thúc đẩy việc chọn và nghiên cứu đề tài luận án này. Về mặt học thuật, nhận thức về đơn vị dự toán cũng chưa thực sự rõ nét trong các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp.

Còn thiếu các nghiên cứu sâu về cơ sở lý luận về đơn vị dự toán, về vị trí, đặc điểm, tính chất, vai trò của các đơn vị dự toán trong nền kinh tế nói chung và trong hệ thống bộ máy chính quyền nói riêng. Các nghiên cứu về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán cũng chưa được một công trình nào đề cập toàn diện, đầy đủ các khía cạnh của vấn đề này. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Tuy rằng thực tiễn quản lý đã đặt ra nhiều vấn đề bức xúc cần làm rõ hoặc cần tổng kết thực tiễn, song, nhưng về mặt lý luận các nghiên cứu có thể đáp ứng được nhu cầu này cũng không nhiều, tập trung chủ yếu vào các đề tài nghiên cứu khoa học của Bộ Tài chính. Từ 2001 đến nay, có rất ít đề tài nghiên cứu về vấn đề liên quan đến cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, bao gồm những đề tài sau: Đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2004 “Các giải pháp tài chính thúc đẩy các tổ chức khoa học và công nghệ nghiên cứu triển khai chuyển sang hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp”, do PGS.

Phạm Ngọc Ánh làm chủ nhiệm đã tập trung nghiên cứu đề xuất giải pháp chuyển các tổ chức KH&CN sang hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp. Tuy nhiên, các kết quả nghiên cứu của đề tài dừng ở mức độ đề xuất tích cực thực hiện Nghị định số 115/2005/NĐ-CP; đề tài 6 cũng có đưa ra một số biện pháp tạo môi trường thuận lợi thúc đẩy các tổ chức KH&CN chuyển sang hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp. Đề tài này không nghiên cứu về cơ chế tài chính đối với các đơn vị dự toán công lập. Đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2010 “Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp giáo dục, đào tạo đại học và cao đẳng công lập”, do TS.

Lê Xuân Trường, Học viện Tài chính làm chủ nhiệm. Đề tài đã tập trung phân tích những vấn đề cơ bản về mô hình tổ chức cung cấp dịch vụ giáo dục đại học và cao đẳng và cơ chế quản lý tài chính đối với mô hình này; đã phân tích nội dung cơ bản của cơ chế tự chủ tài chính áp dụng đối với các đơn vị sự nghiệp giáo dục đại học. Tuy nhiên, đề tài còn chưa làm rõ được các vấn đề lý luận cần thiết liên quan đến khu vực sự nghiệp công như khái niệm, đặc điểm của khu vực này.