Luận án Tiến sĩ Luật học: Hoàn thiện pháp luật đầu tư công ở Việt Nam - Nguyễn Hương Ly

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN HƢƠNG LY HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI, 2022 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN HƢƠNG LY HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM Ngành: Luật kinh tế Mã số: 9 38 01 07 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC PGS. NGUYỄN NHƢ PHÁT HÀ NỘI, 2022 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan bản luận án là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi. Các số liệu, thông tin được trình bày trong luận án đảm bảo tính chính xác, tin cậy, trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. Kết quả nghiên cứu của luận án chưa được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu khoa học nào khác.

Tác giả luận án Nguyễn Hƣơng Ly MỤC LỤC MỞ ĐẦU. 1 CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI .1 Khái quát công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài .2 Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài .3 Cơ sở lý thuyết nghiên cứu. 26 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1. 31 CHƢƠNG 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT ĐẦU TƢ CÔNG .1 Khái niệm, nguyên tắc đầu tư công .2 Khái niệm, nội dung điều chỉnh của pháp luật ĐTC .3 Nhu cầu hoàn thiện pháp luật đầu tư công .4 Tiêu chí đánh giá hoàn thiện pháp luật đầu tư công.

62 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2. 68 CHƢƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG .1 Thực trạng pháp luật đầu tư công ở Việt Nam hiện nay .2 Thực tiễn áp dụng pháp luật đầu tư công ở Việt Nam. 97 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3. 113 CHƢƠNG 4: ĐỊNH HƢỚNG, GIẢI PHÁP TIẾP TỤC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ CƠ CHẾ ĐẢM BẢO THỰC HIỆN PHÁP LUẬT ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM .1 Định hướng hoàn thiện pháp luật đầu tư công ở Việt Nam .2 Giải pháp tiếp tục hoàn thiện quy định pháp luật đầu tư công .3 Giải pháp hoàn thiện cơ chế đảm bảo thực hiện pháp luật đầu tư công.

139 KẾT LUẬN CHƢƠNG 4. 149 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ. 151 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO. 152 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Tiếng Việt STT Ký hiệu Giải thích 1 ĐTC Đầu tư công 2 NSNN Ngân sách Nhà nước Tiếng Anh STT Ký hiệu Giải thích tiếng Anh Giải thích tiếng Việt Đầu tư theo phương thức đối tác 1 PPP Public – Private Partnership công –tư 2 WB The World Bank Ngân hàng Thế giới Official Development 3 ODA Hỗ trợ phát triển chính thức Assistance Organization for Economic Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh 4 OECD Cooperation and Development tế DANH MỤC HÌNH VẼ, BẢNG BIỂU STT Tên hình vẽ, bảng biểu Trang Hình 1.1 Khung hệ thống quản l đầu tư công theo huyến nghị 53 của Ngân hàng thế giới.1 Mô phỏng công nghệ của phần mềm Quản lý dự án và 146 ngân sách đầu tư công PABMIS MỞ ĐẦU 1.

Tính cấp thiết của đề tài Đầu tư công (ĐTC) là hoạt động đóng vai trò quan trọng đối với quá trình phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia nói chung, và quốc gia đang phát triển như Việt Nam nói riêng. Trong thời gian qua, ĐTC đã góp phần quan trọng vào việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và cung ứng các dịch vụ công; tạo môi trường thúc đẩy phát triển nền kinh tế, xóa đói giảm nghèo, bảo đảm an sinh xã hội và công bằng xã hội, tăng cường tiềm lực quốc phòng, an ninh. Tuy nhiên, về lý luận, hiện nay ĐTC còn được tiếp cận trên nhiều góc độ khác nhau. Một số nghiên cứu nước ngoài cho rằng ĐTC là đầu tư của nhà nước, của chính phủ và đồng nhất hái niệm ĐTC với hái niệm đầu tư của chính phủ, của nhà nước.

Còn tại Việt Nam, từ góc độ chủ sở hữu nguồn vốn, ĐTC được hiểu là đầu tư của Nhà nước, là hoạt động đầu tư sử dụng nguồn vốn do nhà nước quản l ; từ góc độ tài chính công, ĐTC được hiểu một cách ngắn gọn là việc Chính phủ gia tăng vốn xã hội; từ góc độ thuyết vô vị lợi, khái niệm ĐTC còn được hiểu là việc sử dụng nguồn vốn nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích inh doanh hoặc từ góc độ quản lý nhà nước ĐTC là hoạt động đầu tư do nhà nước quyết định từ nguồn vốn ngân sách nhà nước (NSNN) (các khoản vay, bảo lãnh của nhà nước cũng là NSNN), vì mục tiêu đầu tư vào các dự án mà nhà nước thấy nhất thiết phải thực hiện, nhưng các tổ chức kinh tế không làm hoặc không có khả năng làm được. Cách tiếp cận khái niệm ĐTC thể hiện tư duy pháp l trong quá trình xây dựng và ban hành pháp luật ĐTC, vì vậy những nhìn nhận hác nhau đó về ĐTC sẽ d n tới việc xác định nội dung điều chỉnh của pháp luật ĐTC hông thống nhất, các quy định của pháp luật đầu tư công hông đồng bộ, ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động ĐTC. Về thực tiễn, tại Việt Nam, các quy định liên quan đến ĐTC nằm rải rác trong nhiều văn bản pháp luật hác nhau, do các cấp có thẩm quyền hác nhau ban hành” [31, tr 21], và chưa đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh hoạt động này. Luật ĐTC năm 2014, là văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên quy định trực tiếp và cụ thể, thống nhất về ĐTC đã tạo ra hành lang pháp l tương đối vững chắc cho hoạt động ĐTC.

1 Mặc dù vậy, do mang nặng tư duy quản l nhà nước, nên các quy định của Luật ĐTC 2014 chủ yếu ghi nhận về các thủ tục hành chính trong quá trình ĐTC, chưa phản ánh được bản chất kinh tế - tài chính của ĐTC. Sau một thời gian ngắn áp dụng, Luật ĐTC năm 2014 bộc lộ rất nhiều hạn chế trong quy định về quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư, về nguồn vốn, về trình tự, thủ tục ĐTC và được thay thế bởi Luật ĐTC năm 2019. Mặc dù cơ bản đã hắc phục được các vướng mắc của Luật ĐTC năm 2014, nhưng Luật ĐTC năm 2019 v n chưa thể hiện sự thay đổi rõ nét về tư duy pháp l trong lĩnh vực ĐTC tại Việt Nam. Chẳng hạn: quy định khái niệm ĐTC chưa thể hiện bản chất của một hoạt động đầu tư; quy định đối tượng ĐTC còn quá rộng; quy định nguồn vốn ĐTC chưa hợp l ; quy định trình tự, thủ tục ĐTC còn rườm rà, phức tạp, khó khả thi trên thực tế.

Hệ thống nguyên tắc lập kế hoạch ĐTC; tiêu chí đánh giá dự án ĐTC hoàn toàn mang tính hình thức, không dựa trên nguyên tắc của hoạt động chi tiêu công, không xuất phát từ cốt lõi kinh tế của hoạt động đầu tư… Luật ĐTC năm 2019 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ĐTC, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư, Luật Đầu tư, Luật Nhà ở, Luật Đấu thầu, Luật Điện lực, Luật Doanh nghiệp, Luật Thuế Tiêu thụ đặc biệt và Luật Thi hành án dân sự năm 2022. Nhưng, sự sửa đổi này hoàn toàn hông đáp ứng được kỳ vọng về một bước đột phá trong quan điểm của nhà nước về phân cấp quản l ĐTC, hi chỉ có sự điều chỉnh một vài nội dung nhỏ về thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án ĐTC. Nói cách hác, sự sửa đổi này cơ bản khó có khả năng thúc đẩy, nâng cao hiệu quả hoạt động ĐTC trong tương lai. ĐTC tại Việt Nam v n còn dàn trải, cơ chế giải ngân vốn ĐTC còn chậm, gây thất thoát, lãng phí NSNN.

Như vậy, cả lý luận và thực tiễn đều cho thấy, tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật đầu tư công ở Việt Nam là vô cùng cấp thiết. Theo đó, nghiên cứu sinh đã lựa chọn vấn đề: “Hoàn thiện pháp luật đầu tư công ở Việt Nam” làm đề tài luận án tiến sĩ Luật học của mình. Trong đó, nghiên cứu sinh tập trung nghiên cứu sâu vào những nội dung quy định pháp luật ĐTC còn nhiều hạn chế, bất cập gây ảnh hưởng sâu sắc đến hiệu quả hoạt động ĐTC trên thực tiễn như: quy định về đối tượng ĐTC, quy định về nguồn vốn ĐTC và phương thức ĐTC, quy định về trình tự, thủ tục ĐTC. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án Mục đích nghiên cứu của luận là đưa ra định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật ĐTC trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận về hoàn thiện pháp luật ĐTC; phân tích, đánh giá thực trạng quy định pháp luật ĐTC và thực tiễn thực hiện quy định pháp luật ĐTC ở Việt Nam.

Để đạt được mục đích đó, nghiên cứu sinh xác định các nhiệm vụ nghiên cứu như sau: Thứ nhất, tổng quan tình hình nghiên cứu, đánh giá các kết quả đạt được và xác định những nội dung nghiên cứu sinh kế thừa cũng như những nội dung cần tiếp tục hai thác sâu hơn trong luận án, đồng thời xây dựng cơ sở lý thuyết nghiên cứu (gồm: lý thuyết nghiên cứu, câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu). Thứ hai, hệ thống hoá và làm rõ thêm những cơ sở lý luận về pháp luật ĐTC và hoàn thiện pháp luật ĐTC. Trong đó, tập trung phân tích những vấn đề trọng tâm như: luận giải khái niệm ĐTC; những nội dung điều chỉnh chủ yếu của pháp luật ĐTC; tiêu chí hoàn thiện pháp luật ĐTC. Thứ ba, nghiên cứu quá trình xây dựng, ban hành pháp luật về ĐTC ở Việt Nam cũng như sự thực hiện các quy định đó trên thực tế, cụ thể tìm ra những hạn chế, bất cập của pháp luật về ĐTC, những khoảng trống mà pháp luật về ĐTC chưa điều chỉnh để đánh giá vấn đề hoàn thiện pháp luật trên các nhóm nội dung điều chỉnh chủ yếu của pháp luật ĐTC.

Thứ tư, nghiên cứu và tổng hợp kinh nghiệm pháp luật quốc tế về pháp luật ĐTC vạch ra định hướng và các giải pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện pháp luật ĐTC ở Việt Nam. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận án Đối tượng nghiên cứu: - Các quy định của pháp luật điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực ĐTC (các quy phạm pháp luật ĐTC).