Luận án tiến sĩ: Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh - Trần Thị Thu Hương

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THỊ THU HƯƠNG CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG HÀ NỘI, 2019 1 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THỊ THU HƯƠNG CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Chuyên ngành: Quản lý hành chính công Mã số: 62 34 82 01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC 1. Hà Quang Thanh 2. Nguyễn Thị Thủy HÀ NỘI, 2019 2 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi. Các số liệu sử dụng trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng.

Các kết quả nghiên cứu và những kết luận khoa học của Luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tác giả luận án 3 MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU. Các công trình nghiên cứu, bài viết được công bố trong và ngoài nước liên quan đến đề tài luận án.

Đánh giá các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án. Những nội dung cơ bản cần giải quyết trong luận án. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH. Chính quyền cấp tỉnh và văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh.

Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh 46 2. Các yếu tố tác động đối với cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh. Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về việc xây dựng, tổ chức thực hiện việc kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH.

Tình hình thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh. Đánh giá chung việc thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH. Phương hướng hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh.

Giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh. 137 PHẦN KẾT LUẬN. 156 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ. 159 TÀI LIỆU THAM KHẢO.

161 4 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT HĐND: Hội đồng nhân dân UBND: Ủy ban nhân dân QLNN: Quản lý nhà nước QLHCNN: Quản lý hành chính nhà nước QPPL: Quy phạm pháp luật XHCN: Xã hội chủ nghĩa CNH: Công nghiệp hóa HĐH: Hiện đại hóa 5 DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng Trang bảng Bảng 3.1 Số lượng, tỉ lệ người cho biết trình độ chuyên môn của cán bộ, 102 công chức tham gia công tác kiểm tra văn bản QPPL (khảo sát, xử lý tổng hợp năm 2014-2015) Bảng 3.2 Số lượng, tỉ lệ người cho biết trình độ chuyên môn của cán bộ, 102 công chức tham gia công tác kiểm tra văn bản QPPL (khảo sát, xử lý tổng hợp năm 2018) Bảng 3.3 Số lượng, tỉ lệ người xác định phân biệt được các loại văn bản: 104 QPPL, hành chính và chuyên môn kỹ thuật trong hệ thống văn bản QLNN (khảo sát, xử lý tổng hợp 2014-2015) Bảng 3.4 Số lượng, tỉ lệ người xác định được những nội dung cần kiểm tra 105 khi tiến hành kiểm tra văn bản QPPL (khảo sát, xử lý tổng hợp 2014-2015) Bảng 3.5 Số lượng, tỉ lệ người xác định phân biệt được các loại văn bản: 107 QPPL, hành chính và chuyên môn kỹ thuật trong hệ thống văn bản QLNN khảo sát, xử lý tổng hợp (khảo sát năm 2018) Bảng 3.6 Số lượng, tỉ lệ người xác định được những nội dung cần kiểm tra 108 khi tiến hành kiểm tra văn bản QPPL (khảo sát, xử lý tổng hợp 2018) Bảng 3.7 Số lượng, tỉ lệ người được tham dự bồi dưỡng, tập huấn (khảo sát, 109 xử lý tổng hợp 2014-2015) Bảng 3.8 Số lượng, tỉ lệ người được tham dự bồi dưỡng, tập huấn (khảo sát, 110 xử lý tổng hợp 2018) Bảng 3.9 Số văn bản QPPL tự kiểm tra, xử lý tại các địa phương khảo sát 116 1 18 năm 2014 6 DANH MỤC CÁC BIỂU Số hiệu biểu Tên biểu đồ Trang đồ Biểu đồ 3.1 Số lượng, tỉ lệ người cho biết cần phải xây dựng cơ chế 90 kiểm tra, xử lý văn bản QPPL (khảo sát, xử lý tổng hợp 2014-2015) Biểu đồ 3.2 Số lượng, tỉ lệ người xác định hình thức kiểm tra văn bản 92 QPPL (khảo sát, xử lý tổng hợp 2018) Biểu đồ 3.3 Số lượng, tỉ lệ người xác định các biện pháp xử lý văn 112 bản QPPL trái pháp luật (khảo sát, xử lý tổng hợp 2014- 2015) Biểu đồ 3.4 Số lượng, tỉ lệ người xác định các biện pháp xử lý văn 113 bản QPPL trái pháp luật (khảo sát, xử lý tổng hợp 2018) Biểu đồ 3.5 Số lượng, tỉ lệ ý kiến xác định hình thức kiểm tra văn bản 114 QPPL (khảo sát, xử lý tổng hợp 2014-2015) Biểu đồ 3.6 Số lượng, tỉ lệ ý kiến xác định hình thức kiểm tra văn bản 117 QPPL (khảo sát, xử lý tổng hợp 2018) 7 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền trong quản lý nhà nước đối với xã hội, các chủ thể quản lý nhà nước thực hiện rất nhiều hoạt động khác nhau và được thể hiện ra bên ngoài dưới những hình thức nhất định. Trong hoạt động quản lý nói chung và QLHCNN nói riêng, chủ thể quản lý cần phải giải quyết rất nhiều vấn đề cụ thể, để giải quyết vấn đề đòi hỏi phải ban hành các quyết định. Quyết định QLHCNN vừa được coi là phương tiện QLHCNN, vừa là sản phẩm của hoạt động QLHCNN.

Mỗi quyết định hành chính nhà nước chứa đựng trong đó những mệnh lệnh mang tính quyền lực nhà nước. Cho nên, quyết định hành chính nhà nước là công cụ quan trọng để chủ thể quản lý thực hiện hoạt động QLHCNN. Một trong các hình thức thể hiện của Quyết định QLHCNN là dưới dạng văn bản, trong đó Quyết định QLHCNN bao gồm văn bản QPPL và cả văn bản cá biệt. Để các văn bản được ban hành có chất lượng, thì phải kiểm tra văn bản, để kiểm tra văn bản cần phải có cơ chế kiểm tra, đặc biệt là cơ chế kiểm tra văn bản QPPL.

Trong những năm qua, việc kiểm tra văn bản nói chung, văn bản QPPL nói riêng, đã đạt được những kết quả quan trọng, chính là nhờ có cơ chế kiểm tra văn bản, giúp cho các văn bản ban hành của cơ quan nhà nước đã góp phần quan trọng vào việc thể chế đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, giáo dục, khoa học, kỹ thuật, quốc phòng, an ninh,. là cầu nối đưa luật vào cuộc sống, tăng cường trật tự, kỷ cương trong QLNN. Nhiều Bộ luật, luật mới được ban hành, các văn bản QPPL ban hành có hiệu lực, hiệu quả, thực sự đi vào cuộc sống, hệ thống pháp luật được hoàn thiện, đáp ứng yêu cầu QLNN và xã hội theo pháp luật, phục vụ sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN, sự nghiệp CNH, HĐH đất nước, hội nhập kinh tế quốc tế, bảo vệ có hiệu quả quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Theo quy định tại Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, kiểm tra văn bản QPPL là nhiệm vụ được chuyển giao từ Viện kiểm sát nhân dân sang cho hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, cụ thể là 8 Bộ Tư pháp được Chính phủ giao thực hiện nhiệm vụ này.

Trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP của Chính phủ ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Năm 2008 Luật Ban hành văn bản QPPL được ban hành thay thế cho Luật Ban hành văn bản QPPL sửa đổi, bổ sung năm 2002 đã có nhiều quy định thay đổi thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của một số chủ thể, sự thay đổi này có ảnh hưởng lớn đến thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của các cơ quan hành pháp. Chính vì vậy, ngày 12/4/2010 Chính phủ ban hành Nghị định 40/2010/NĐ-CP quy định về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Hiện nay, cơ sở pháp lý chủ yếu và trực tiếp để cơ quan chức năng thực hiện kiểm tra văn bản QPPL là Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016, theo đó, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP hết hiệu lực.

Mặc dù đạt được những kết quả quan trọng như trên, tuy nhiên, những năm qua, việc kiểm tra văn bản QPPL vẫn còn nhiều hạn chế, đó chính là vì cơ chế kiểm tra văn bản vẫn chưa hoàn thiện. Dù đã có Luật Ban hành văn bản QPPL và Nghị định 40/2010/NĐ-CP, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định, nhưng những vấn đề mang tính nền tảng cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL như thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản QPPL; trách nhiệm của chủ thể ban hành văn bản bất hợp pháp; sự khác nhau giữa các biện pháp xử lý văn bản QPPL. vẫn là những vấn đề còn chưa thống nhất trong quá trình triển khai thực hiện. Hơn nữa, dù đã có Luật và Nghị định, nhưng vẫn chưa hình thành được một cơ chế hoàn chỉnh về kiểm tra văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của chính quyền tỉnh nói riêng để hoạt động này mang lại ý nghĩa và hiệu quả, vẫn còn có những văn bản QPPL trái pháp luật được ban hành; việc kiểm tra và xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp vẫn chưa được các cấp, các ngành, địa phương chú trọng đúng mức, nhất là ở cấp chính quyền địa phương; sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong hoạt động kiểm tra, xử lý chưa đồng bộ; việc xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp chưa nghiêm túc, còn mang tính hình thức, thậm chí không xử lý; đội ngũ công chức thực hiện hoạt động kiểm tra còn thiếu về số lượng và yếu về chuyên môn nghiệp vụ, và 9 cả kỹ năng; điều kiện đảm bảo cho công tác này còn chưa đảm bảo.