Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam: Nghiên cứu lý luận và thực tiễn

Tính cấp thiết của đề tài Nợ công đã trở thành một trong những vấn đề quan trọng và rất phức tạp trong nền kinh tế của mỗi quốc gia cũng như toàn cầu trong giai đoạn hiện nay. Nền kinh tế thế giới đang phải gánh chịu những món nợ khổng lồ của các chính phủ mà có thể gây ra những tác động tiêu cực. Nhiều nước có mức nợ công rất lớn đang phải đối mặt với nhiều khó khăn trong việc cân đối tài chính và thực hiện các nghĩa vụ trả nợ. Việt Nam cũng không phải ngoại lệ với những món nợ công đang ngày càng gia tăng.

Hiện nay, có nhiều mối lo ngại về nợ công của Việt Nam như cơ cấu vay nợ, cơ chế quản lý, hiệu quả sử dụng và tích lũy trả nợ. Các vấn đề của nợ công và bản thân các mối lo ngại sẽ tạo ra những tác động tiềm tàng mà nếu không được xử lý sẽ gây ra những hệ lụy tiêu cực. Ở Việt Nam những năm vừa qua, vấn đề thu hút nguồn lực phục vụ cho việc phát triển kinh tế xã hội luôn có xu hướng phát triển mạnh. Hàng năm, ngoài nguồn vốn NSNN phục vụ cho đầu tư phát triển thì nguồn vốn từ vay, nợ của Chính phủ cũng không ngừng tăng lên đáp ứng nhu cầu đầu tư ngày càng cao của xã hội nói chung và của Chính phủ nói riêng.

Đây là nguồn vốn quan trọng và chiếm tỷ trọng tương đối lớn trong tổng số vốn đầu tư hàng năm của nước ta. Ngoài ra, một phần nguồn vay, nợ của Chính phủ được sử dụng để bù đắp thâm hụt ngân sách hàng năm. Vấn đề đặt ra là, không chỉ quan tâm tới việc thu hút nguồn lực mà quan trọng hơn là phải tập trung quản lý, sử dụng có hiệu quả nguồn vay, nợ của Chính phủ, tạo đà cho sự phát triển kinh tế đất nước và trực tiếp hoặc gián tiếp thu hồi vốn để có nguồn thanh toán cho các khoản nợ này. Mặt khác, việc vay, nợ luôn phải đặt trong bối cảnh của sự cân bằng và đảm bảo an ninh tài chính của quốc gia, cần phải luôn có sự đánh giá các rủi ro phát sinh từ các khoản nợ công để có biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn các cuộc khủng hoảng tài chính.

2 Một trong những nhiệm vụ quan trọng của KTNN là thực hiện kiểm toán các khoản nợ công trên cơ sở đó ngăn ngừa được các rủi ro phát sinh, từ đó đề ra các biện pháp quản lý các khoản nợ công một cách tốt hơn. KTNN Việt Nam đã trải qua 19 năm hoạt động, nhưng đến nay việc kiểm toán nợ công vẫn còn nhiều hạn chế. Trên thực tế, KTNN chưa thực hiện một cuộc kiểm toán độc lập đối với các khoản nợ công. Hàng năm, khi kiểm toán quyết toán NSNN có đề cập đến các khoản nợ công nhưng mới ở những nội dung hết sức đơn giản, chưa xem xét trong tính tổng thể, toàn diện của nó.

Nguyên nhân cơ bản là do chưa xác định đầy đủ nội dung, trình tự và phương thức tổ chức kiểm toán nợ công. Thực tế đó đòi hỏi phải nghiên cứu một cách toàn diện cả về lý luận, thực tiễn nhằm xác định nội dung, trình tự và phương thức tổ chức kiểm toán đối với nợ công để phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ của KTNN. Đây là đòi hỏi cấp thiết đối cơ quan Kiểm toán Nhà nước hiện nay. Xuất phát từ các lý do trên và thực tiễn liên quan đến công tác chuyên môn đã thôi thúc tác giả lựa chọn đề tài “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam” làm luận án tiến sĩ kinh tế.

Tổng quan về tình hình nghiên cứu có liên quan Qua tìm hiểu tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước liên quan đến đề tài “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam”, Tác giả được biết đã có một số công trình nghiên cứu đề cập đến những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến nội dung nghiên cứu của đề tài ở những góc độ và giai đoạn khác nhau: - Về nợ công và quản lý nợ công: Có khá nhiều công trình nghiên cứu về nợ công và quản lý nợ công giúp cho tác giả kế thừa một số vấn đề lý luận về nợ công, đánh giá tình hình quản lý nợ công như: Nợ công và tính bền vững ở Việt Nam: Quá khứ, hiện tại và tương lai (2013), nghiên cứu của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội và UNDP tại Việt Nam; TS.Vũ Đình Ánh “Khuyến nghị giải pháp hoàn thiện chính sách quản lý nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2011-2015 và tầm 3 nhìn đến 2020” (đề tài nghiên cứu khoa học cấp Viện năm 2010); IMF & WB (2001), “Hướng dẫn quản lý nợ công”. - Về tổ chức kiểm toán nợ công: Trước năm 2008, gần như chưa có bài viết hoặc công trình nghiên cứu nào liên quan đến tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam. Năm 2008, Kiểm toán Nhà nước có đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ về “Tổ chức kiểm toán các khoản vay nợ của Chính phủ” do TS. Lê Đình Thăng làm chủ nhiệm.

Tại thời điểm nghiên cứu, Đề tài đã đề cập khá cơ bản về nợ Chính phủ và quản lý nợ Chính phủ; những vấn đề về kiểm toán nợ Chính phủ; đồng thời đề xuất một số giải pháp tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ. Tuy nhiên, Đề tài mới tập trung nghiên cứu về kiểm toán nợ Chính phủ trong khi nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương; Đề tài thực hiện khi Luật quản lý nợ công chưa ban hành, từ khi Luật quản lý nợ công được ban hành năm 2009, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 đến nay, công tác quản lý nợ công đã có rất nhiều thay đổi từ yêu cầu quản lý nợ, cơ quan quản lý nợ, cơ cấu nợ, cơ chế quản lý nợ,.; công tác kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước trong đó có kiểm toán nợ công từ năm 2008 đến nay đã có những thay đổi đáng chú ý là việc tăng cường kiểm toán hoạt động đối với các cuộc kiểm toán chuyên đề và nâng cao một bước về kiểm toán nợ công trong cuộc kiểm toán Quyết toán ngân sách nhà nước hằng năm. Năm 2010, Kiểm toán Nhà nước tổ chức Hội thảo Tổ chức kiểm toán đối với việc quản lý và sử dụng các khoản nợ công. Tài liệu Hội thảo là các bài viết đơn lẻ, nghiên cứu sâu về một số khía cạnh về quản lý và kiểm toán nợ công do đó chưa có nghiên cứu tổng thể và đầy đủ về tổ chức kiểm toán nợ công.

Ngoài ra, có một số bài viết, công trình nghiên cứu đơn lẻ về một vài nội dung cụ thể của nợ công và kiểm toán nợ công được công bố trên các Báo, Tạp chí và phương tiện thông tin đại chúng. Về tình hình nghiên cứu ngoài nước: Năm 2007, ASOSAI đã đưa ra các khuyến nghị về kiểm toán nợ công; năm 2009, cơ quan sáng kiến phát triển của INTOSAI đã tổ chức hội thảo quốc tế liên quan đến kiểm toán nợ công; năm 4 2012, INTOSAI đã đưa ra các chỉ dẫn kiểm toán về nợ công. Các tài liệu trên là các chỉ dẫn và khuyến nghị chung hoặc kinh nghiệm của một vài nước trên thế giới về kiểm toán nợ công nhưng chưa đề cập nhiều đến tổ chức kiểm toán nợ công. Đây là các tài liệu tham khảo có giá trị trong quá trình nghiên cứu lý luân về kiểm toán nợ công và kinh nghiệm một số nước trên thế giới về kiểm toán nợ công của Nghiên cứu sinh.

Từ những vấn đề trên cho thấy các nội dung liên quan đến tổ chức kiểm toán nợ công còn ít được nghiên cứu và thiếu tính hệ thống. Tác giả chưa tìm thấy công trình nào nghiên cứu có hệ thống và chuyên sâu về vấn đề này, vì vậy đề tài luận án “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam” không chỉ mang tính cấp thiết mà còn mang tính độc lập. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu của Luận án là trên cơ sở hệ thống hóa các vấn đề lý luận về nợ công và những vấn đề cơ bản về kiểm toán nhà nước liên quan đến kiểm toán nợ công, luận án đi sâu đánh giá tình hình nợ công và quản lý nợ công, tập trung phân tích thực trạng về tổ chức kiểm toán nợ công ở Việt Nam, có tham khảo kinh nghiệm một số nước trong việc tổ chức kiểm toán nợ công, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu 4.

Đối tượng nghiên cứu Luận án đi sâu nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn có liên quan đến tổ chức kiểm toán nợ công nói chung do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện với các nội dung cơ bản là xác định căn cứ kiểm toán, mục tiêu kiểm toán, nội dung, quy trình, phương thức tổ chức kiểm toán nợ công. Phạm vi nghiên cứu Luận án chỉ hệ thống hóa các vấn đề cơ bản về nợ công, vai trò của nợ công và quản lý nợ công cũng như tình hình nợ công trên thế giới nói chung và của Việt Nam nói riêng; những đặc điểm cơ bản của nợ công; xác định vai trò 5 của Kiểm toán Nhà nước trong kiểm toán nợ công, các khuyến cáo của INTOSAI đối với kiểm toán nợ công; xác định yêu cầu đặt ra với việc tổ chức kiểm toán nợ công; không đi sâu nghiên cứu về thực trạng nợ công và quản lý nợ công của Việt Nam, cũng như quy trình quản lý nợ, các nghiệp vụ về nợ và các vấn đề liên quan đến cơ chế quản lý nợ công. Đề tài đi sâu nghiên cứu tổ chức kiểm toán nợ công do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện với thời gian từ năm 2001 đến năm 2012 đối với các nội dung đã xác định trong đối tượng nghiên cứu, đánh giá thực trạng tổ chức kiểm toán nợ công. Nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức kiểm toán nợ công của một số nước trên thế giới để rút ra các bài học cho Kiểm toán Nhà nước Việt Nam.

Trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp và điều kiện nhằm hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công phù hợp với điều kiện cụ thể về tổ chức kiểm toán nợ công của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam, trong đó tập trung nghiên cứu về căn cứ kiểm toán nợ công, mục tiêu, nội dung kiểm toán nợ công, quy trình và phương thức tổ chức kiểm toán nợ công.