Luận án: Hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Hà Tĩnh

Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Ở Việt Nam, cùng với quá trình đổi mới nền kinh tế, đặc biệt là thực hiện chương trình cải cách tổng thể nền hành chính nhà nước, trong đó cải cách tài chính công là một trong 4 trụ cột, đã và đang diễn ra những thay đổi cơ bản trong lĩnh vực tài chính. Sự ra đời của Luật NSNN sửa đổi (năm 2002) đã đánh dấu một bước ngoặt trong quá trình cải cách tài chính của địa phương. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, thành phố lần đầu tiên được trao quyền quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương. Luận cứ tạo cơ sở cho những thay đổi quan trọng này gắn liền với lý thuyết phân cấp ngân sách, nhằm tạo sự chủ động, linh hoạt cho tỉnh/thành phố trong quá trình sử dụng nguồn NSNN, nâng cao hiệu quả phân bổ, sử dụng các nguồn lực công, thông qua việc đưa cung - cầu hàng hóa/dịch vụ công xích lại gần nhau; Tăng cường kỷ luật tài chính, thị trường, nâng cao hiệu quả, giảm chi phí cung cấp hàng hóa, dịch vụ công.

Chiến lược công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước tỏ ra rất hứa hẹn để các địa phương thực hiện thành công quá trình chuyển đổi: Từ một cơ chế mệnh lệnh hành chính chuyển sang cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Sự phát triển đó đòi hỏi Nhà nước cần phải đổi mới chính sách tài chính trong đó có chính sách quản lý chi NSNN để phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính xã hội có hiệu quả và hiệu lực. Chi NSNN gắn liền với chức năng quản lý của nhà nước và có liên quan đến nhiều lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội. Quản lý có hiệu quả chi NSNN được đặt ra trong bối cảnh nguồn lực tài chính của quốc gia có giới hạn nhất định nhưng phải làm như thế nào để thõa mãn tốt nhất những nhu cầu cần thiết để đạt được các mục tiêu quản lý kinh tế, chính trị, xã hội của nhà nước.

Hà Tĩnh là một tỉnh thuộc vùng Bắc Trung Bộ, có vị trí địa lý thuận lợi - cầu nối hai miền Bắc Nam của Tổ quốc. Mặc dù thời gian qua Hà Tĩnh được đánh giá là đã có bước chuyển biến tích cực, song chưa thể khẳng định được rằng đổi mới quản lý chi NSNN là những cải cách có tính hệ thống và có hiệu quả. 2 Quản lý chi NSNN của Hà Tĩnh thời gian qua đã bộc lộ một số tồn tại. Quy trình phân bổ nguồn lực tài chính nhà nước còn thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô được dự báo và còn có nhiều khiếm khuyết trong hệ thống thông tin quản lý chi NSNN.

Do vậy, để nâng cao hiệu quả quản lý chi NSNN đòi hỏi Hà Tĩnh cần tập trung phát triển có hệ thống các yếu tố thuộc về quản lý như: tổ chức, xây dựng thể chế, cung cấp thông tin, sử dụng các công cụ để phân bổ nguồn lực tối ưu, tạo ra các đầu ra và kết quả cuối cùng phù hợp với: kỷ luật tài khóa tổng thể; phân bổ nguồn lực phù hợp với mục tiêu chiến lược ưu tiên, đảm bảo hiệu quả và hiệu lực sự cung ứng hàng hóa, dịch vụ công. Trong trào lưu cải cách chung trên thế giới, cũng như công cuộc cải cách sâu rộng trong nước, trong đó, cải cách tài chính công là một vấn đề trọng tâm, trước nhu cầu cấp thiết của Hà Tĩnh nói riêng về tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý chi NSNN thúc đẩy phát triển kinh tế trên địa bàn, thì việc tập trung nghiên cứu làm rõ luận cứ, nội hàm, phương thức cũng như thực tiễn quản lý chi NSNN ở địa phương là rất thiết thực, cả trên phương diện lý luận và thực tiễn. Đó cũng chính là cơ sở và sự cần thiết lựa chọn nghiên cứu đề tài “Hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Hà Tĩnh”. Mục đích nghiên cứu của đề tài Mục đích nghiên cứu của đề tài là nghiên cứu và đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh.

Để đạt được mục đích đó, cần hoàn thành các mục tiêu cụ thể như sau: + Làm rõ lý luận về vấn đề quản lý chi NSNN, các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi NSNN và vai trò của chi NSNN; + Tổng hợp kinh nghiệm các nước, tỉnh, thành phố và rút ra bài học cho Hà Tĩnh; + Khảo sát thực trạng quản lý chi NSNN ở tỉnh Hà Tĩnh qua một số năm gần đây; + Đánh giá thực trạng quản lý chi NSNN ở Hà Tĩnh một số năm gần đây; 3 + Đề xuất một số giải pháp và kiến nghị hoàn thiện công tác quản lý chi NSNN ở tỉnh Hà Tĩnh. Đối tượng, phạm vi và phương pháp nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Quản lý chi NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh Phạm vi nghiên cứu: - Chi NSNN được tiếp cận nghiên cứu và phản ánh trong luận án này là chi NSNN được hiểu theo nghĩa hẹp – chi tiêu của chính phủ và chính quyền địa phương. Và trong phạm vi chi NSNN của chính quyền địa phương, luận án cũng chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. - Do nguồn lực tài chính hình thành phục vụ cho chi NSNN của chính quyền cấp tỉnh chủ yếu từ ngân sách tỉnh.

Nên chi ngân sách cấp tỉnh cũng được coi là trọng tâm chính trong phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án này. - Để đảm bảo tính thống nhất về cơ sở pháp lý trong nghiên cứu chi NSNN của tỉnh Hà Tĩnh thời gian qua, luận án giới hạn phạm vi về thời gian để thu thập tư liệu và nghiên cứu đánh giá quản lý chi NSNN của tỉnh Hà Tĩnh từ năm ngân sách 2004 đến hết năm 2012. Phương pháp nghiên cứu: Tác giả sử dụng phương pháp luận chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử kết hợp với phương pháp điều tra, so sánh, phân tích, tổng hợp, thống kê… 4. Tình hình nghiên cứu 4.

Các nghiên cứu ngoài nước Chi NSNN đã trở thành đối tượng nghiên cứu của nhiều nhà khoa học, nó thường gắn liền với sự phát triển của nền kinh tế và phát triển quyền lực của nhà nước. Cùng với sự phát triển đó, nó đòi hỏi một lý thuyết nhất quán và toàn diện để hiểu về chi NSNN và quản lý hiệu quả nó. Tác giả người Mỹ Mabel Waker đã quan tâm nhiều về tài chính công mà cụ thể là vấn đề phân bổ chi ngân sách, trong “Municipal Expenditures” - Nguyên lý chi tiêu, được xuất bản năm 1930, bà Mabel Waker đã tổng quan về lý thuyết chi NSNN và phát minh ra lý thuyết xác định và khuynh hướng phân bổ chi NSNN [96,tr.11]; Cũng nhận ra điều này, V. Key 4 (1940) đã viết bài báo nỗi tiếng “The lack of a Budgetary Theory” - Sự thiếu hụt một lý thuyết ngân sách.

Key đã chỉ ra các vấn đề khi không có lý thuyết ngân sách và phân tích tầm quan trọng của nó trong quản lý kinh tế vĩ mô cũng như gia tăng hiệu quả phân bổ ngân sách của chính phủ. [107,tr9] Khi nghiên cứu sự tiến triển của các lý thuyết về ngân sách nhà nước trong thời gian qua như: từ phương thức ngân sách theo khoản mục, phương thức ngân sách theo công việc thực hiện, phương thức ngân sách theo chương trình, cho đến phương thức ngân sách theo kết quả đầu ra., và Kettner đã so sánh và chỉ ra sự tiến triển trong các lý thuyết ngân sách trên trong nghiên cứu (1996) “Measuring the Performance of Human Service Programs” - Đo đạc thực hiện các chương trình dịch vụ con người, và chỉ rõ được ưu thế vượt trội của phương pháp quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra. Ngân sách theo kết quả đầu ra trả lời câu hỏi mà các nhà quản lý tài chính công luôn phải đặt ra đó là: “nên quyết định như thế nào để phân bổ X đôla cho hoạt động A thay vì cho hoạt động B ”. Do đó, phương pháp ngân sách theo kết quả đầu ra đang được nghiên cứu để ứng dụng rộng rãi trong quản lý chi NSNN của các quốc gia hiện nay.

Quan tâm đến vấn đề phân bổ đầu tư công hiệu quả, đặc biệt là chi đầu tư cơ sở hạ tầng tác giả Angel de la Fuente có bài viết: “Second-best redistribution through public investment: a characterization, an empirical test and an application to the case of Spain” - Phân bổ lại tốt nhất lần thứ hai qua đầu tư công: đặc thù, kiểm tra thực tiễn và ứng dụng tại Tây Ba Nha” (2003). Theo đó tác giả đã chỉ ra vai trò phân phối lại của đầu tư công, đưa ra mô hình phân bổ hiệu quả trong đầu tư cơ sở hạ tầng, ứng dụng cụ thể tại Tây Ba Nha; và kết luận rằng Tây Ba Nha có thể tăng hiệu quả chi đầu tư cơ sở hạ tầng khu vực bằng cách tăng chi nhiều hơn cho khu vực giàu, ít hơn cho khu vực nghèo; đồng thời tác giả cũng nhấn mạnh phân tích của ông không thể suy ra toàn bộ cho EU vì có những đặc thù riêng.[86] Đề cập đến cơ cấu chi đầu tư công trong điều kiện ngân sách hạn chế, bài viết “Fiscal Austerity and Public Investment” - thắt chặt tài chính và đầu tư công (2011) của Wolfgang Streeck and Daniel Mertens đã khảo sát thực tiễn đầu tư công 5 của ba nước: Mỹ, Đức và Thụy Điển từ năm 1981 đến năm 2007, và kết luận ba nước này có xu hướng tăng cho đầu tư cho giáo dục, nghiên cứu và phát triển, hỗ trợ cho gia đình, chính sách thị trường lao động. Trong nghiên cứu này các tác giả cũng chỉ ra mối quan hệ giữa đầu tư công và đầu tư vào các chính sách xã hội, trong điều kiện tài chính bị hạn chế thì nên thực hiện đầu tư công như thế nào để đạt hiệu quả cao, hạn chế nợ công và thâm hụt NSNN. Bài báo đã chỉ ra 8 đặt trưng cơ bản của một hệ thống đầu tư công tốt: (1) hướng dẫn đầu tư, phát triển dự án và chuẩn bị dự án; (2) thẩm định dự án; (3) tổng quan một cách độc lập thẩm định dự án; (4) lựa chọn dự án và ngân sách; (5) thực hiện dự án; (6) điều chỉnh dự án; (7) tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của dự án; và (8) đánh giá dự án.

Các tác giả đã chỉ ra những rủi ro chính và cung cấp một chu trình có hệ thống cho quản trị đầu tư công.