Luận án tác động của thể chế đến nghèo đa chiều ở Việt Nam - Nghiên cứu tại Việt Nam

1 LỜI MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Ngân hàng thế giới (2000) đã tiến hành một nghiên cứu để khảo sát cách hiểu về nghèo khổ từ chính bản thân người nghèo trên toàn thế giới. Kết quả nghiên cứu được tập hợp lại trong báo cáo Tiếng nói của người nghèo đã khẳng định: Không có một quan điểm duy nhất về nghèo khổ, nhưng nhìn chung người nghèo trên thế giới đã thống nhất những biểu hiện chính của nghèo khổ là: (i) sự khốn cùng về vật chất; (ii) không có khả năng tiếp cận các dịch vụ cơ bản như y tế, giáo dục; (iii) nguy cơ bị tổn thương cao; và (iv) không có tiếng nói, không có quyền lực. Về bản chất, đói nghèo đồng nghĩa với việc bị khước từ các quyền cơ bản của con người, bị đẩy sang lề xã hội chứ không chỉ là thu nhập thấp.

Có nhiều nhu cầu tối thiểu không thể đáp ứng bằng tiền. Nhiều trường hợp không nghèo về thu nhập nhưng lại khó tiếp cận được các dịch vụ cơ bản về y tế, giáo dục, thông tin. Như vậy, có thể thấy chính bản thân người nghèo cũng đã cảm nhận được tính chất đa chiều của nghèo khổ. Giảm nghèo và tiến tới xoá bỏ tình trạng nghèo là một trong những mục tiêu cuối cùng trong sự phát triển và thịnh vượng của các quốc gia.

Nhưng kết quả giảm nghèo đa chiều là khác nhau ở các nước khác nhau, điển hình kể đến 4 quốc gia giảm được một nửa chỉ số nghèo khổ đa chiều MPI trong khoảng thời gian từ 5,5 đến 10,5 năm, gồm có Ấn Độ, Nicaragua (hai quốc gia thuộc nhóm thu nhập trung bình thấp) và Armenia; Bắc Macedonia (hai quốc gia có mức thu nhập trung bình cao, WB, 2020). Mười quốc gia khác – gồm cả Trung Quốc và Indonesia – có tốc độ giảm của chỉ số MPI thấp hơn. Đặc biệt, trong cùng nhóm các quốc gia có mức thu nhập thấp theo xếp loại của WB (2020) nhưng lại có một số quốc gia có tốc độ giảm nghèo đa chiều tốt hơn các quốc gia khác, cụ thể như các quốc gia giảm nghèo đa chiều nhanh nhất đó là Sierra Leone và Liberia, theo sau đó là Guinea và Rwanda (UNDP, 2020). Các kết quả giảm nghèo đa chiều khác nhau ở các quốc gia khác nhau là do có nhiều nhân tố ảnh hưởng đến tình trạng nghèo đa chiều và kết quả giảm nghèo đa chiều.

Có thể tổng hợp lại thành các nhóm nhân tố như sau: (i) nhóm nhân tố thuộc về phía bản thân người nghèo đó là khi người nghèo được hỗ trợ nhiều hơn ở các chiều của nghèo đa chiều thì tình trạng nghèo đa chiều giảm đi, nhóm nhân tố này được đề cập đến cụ thể bao gồm: tín dụng và bảo hiểm (Jalan và Ravallion, 1999); hiệu quả giáo dục (Dreze và Sen, 1995); hệ thống y tế (Strauss và Thomas, 1998); thông tin (Rodrik, 2002); cải tiến công nghệ (Conway, 1997; Schumacher, 1973); tình trạng việc làm, cũng như khoảng cách của nơi sinh sống của hộ nghèo với vùng trung tâm (Shrabanti Maity và Jeroen 2 Buysse, 2017); (ii) nhóm nhân tố từ tăng trưởng kinh tế (Dollar và Kraay, 2002) lý thuyết này cho rằng tăng trưởng kinh tế tạo ra nguồn lực hướng đến giảm nghèo. Tuy nhiên Maddison (1995) cho rằng các yếu tố đứng đằng sau tăng trưởng là thể chế và chính sách đã bị bỏ quên, hay Solow (2001) đã thừa nhận có nhiều yếu tố phi kỹ thuật không đo lường được trong hàm sản xuất, trong đó có thể chế. Lập luận được đưa ra đó là: một quốc gia giàu có khi mà phần lớn các chủ thể tham gia vào các hoạt động kinh tế, tạo ra nhiều của cải một cách hiệu quả. Điều khiến các tác nhân kinh tế hành động có hiệu quả hơn là sự khuyến khích, và sau cùng, thể chế là yếu tố định hình các khuyến khích đó.

Nhiều nghiên cứu gần đây cũng tập trung vào nhóm nhân tố thứ ba này, nghiên cứu của ADB (2010) đã đưa ra bằng chứng thuyết phục để chứng minh rằng một nền kinh tế phát triển, tạo công bằng và nghèo khổ thấp là do tác động trực tiếp của chất lượng thể chế. Nghiên cứu của Acemoglu và Robinson (2013) đã đưa ra kết luận rằng chính thể chế là yếu tố quyết định dẫn đến một số quốc gia thịnh vượng (cho dù không giàu có về tài nguyên), bên cạnh đó, nhiều quốc gia lại thất bại, không cải thiện được tình trạng nghèo nàn. Các khía cạnh cụ thể của thể chế gồm thể chế chính thức và thể chế phi chính thức (North, 1990) cũng được các nghiên cứu chỉ ra là có tác động đến nghèo khổ. Các yếu tố thuộc thể chế phi chính thức được nhắc đến gồm: vai trò của tổ chức cộng đồng (Esman và Uphoff, 1984; Grindle, 2004); vốn xã hội (Hirschmann, 1984; Krishna, 2001); Các yếu tố thuộc về thể chế chính thức được kể đến gồm có: cải cách ruộng đất (Herring, 2002); khả năng quản lý của chính phủ (Heckman, 2000); nối kết thị trường (Bauer, 1984); quyền sở hữu tài sản (de Soto, 2000); Kiểm soát tham nhũng (Oguzhan và Burak (2008), Grindle (2004)); sự tham gia của người nghèo (Shrabanti Maity và Jeroen Buysse, 2017), cho rằng sự tham gia của người nghèo vào các chính sách của nhà nước (được gọi là sự hợp tác chính trị đầy đủ - full political cooperation) sẽ giúp làm giảm nghèo đa chiều ở các hộ nghèo; Tiếng nói và trách nhiệm giải trình, pháp quyền, chất lượng lập pháp (Tebadi và Mohan (2010), Perere và Lee (2013), Cuestas và Intartaglia (2016)…).

Như vậy, nhiều nghiên cứu đã khẳng định có một mối quan hệ cụ thể về tác động thể chế cũng như từng khía cạnh của thể chế đến nghèo khổ. Sự quan tâm đến cả hai lĩnh vực, thể chế và nghèo khổ, được Việt Nam thể hiện bằng quyết định đánh giá nghèo theo chuẩn nghèo đa chiều, đồng thời khẳng định khâu đột phá trong sự phát triển nằm ở cải cách thể chế. Ngay từ “Chiến lược Phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2011-2020”, Việt Nam đã xác định “cải cách và đổi mới 3 thể chế là một trong ba mũi đột phá chiến lược nhằm xoá bỏ đói nghèo và hướng đến tạo dựng một xã hội thịnh vượng”. Hoàn thiện thể chế cũng chính là một định hướng dài hạn trong quá trình phát triển của Việt Nam đến năm 2035: “Hướng tới năm 2035, một Việt Nam thịnh vượng sẽ dựa trên ba trụ cột cơ bản là: một nhà nước pháp quyền hiện đại được đổi mới cả chất và lượng; một nền kinh tế thị trường phát triển đầy đủ và một xã hội dân chủ phát triển ở trình độ cao, trong đó thượng tôn pháp luật là nguyên tắc chủ đạo chi phối các tương tác trong xã hội.

Mặc dù thể chế được khẳng định là một yếu tố quan trọng trong sự phát triển kinh tế, thể chế còn được coi là bệ đỡ của phát triển bền vững của một quốc gia, trong đó bao hàm cả mục tiêu giảm nghèo đa chiều (Ngô Thắng Lợi, 2015), nhưng những nghiên cứu về nghèo khổ ở Việt Nam phần lớn kết luận các nhân tố về kinh tế như tăng trưởng kinh tế hay nhân tố về phân phối thu nhập. là những nhân tố ảnh hưởng chính, mà ít xét đến vai trò và tác động của thể chế hoặc nếu có thì mới chỉ nhìn nhận dưới góc độ chính sách của Chính phủ về giảm nghèo. Từ những trình bày trên, nghiên cứu tác động của thể chế đến nghèo đa chiều ở Việt Nam trở nên thực sự cần thiết trên cả góc độ nghiên cứu lý luận và thực tiễn chính sách. Những vấn đề được đặt ra khi nghiên cứu tác động này hiện nay đang khá nhiều, cụ thể: (i) Thể chế liệu rằng có tạo ra những tác động tích cực đến quá trình giảm nghèo đa chiều ở Việt Nam khi nội hàm của nghèo đa chiều cũng như các tiêu chí đánh giá là không cố định? (ii) Tác động của thể chế đến nghèo đa chiều liệu rằng có đồng nhất ở các địa phương và các vùng khác nhau trên cả nước và (iii) Một điều ý nghĩa lớn hơn rất nhiều là xây dựng hệ thống chính sách như thế nào để đáp ứng bản chất đa chiều của nghèo.

Trong khung cảnh nghiên cứu ở Việt Nam, đây là những nghiên cứu thực sự mới mẻ bởi 2 lý do: (i) với những chiều nhìn còn tương đối hạn chế, tác giả nhận thấy có rất ít các nghiên cứu về tác động của thể chế đến giảm nghèo (như sẽ đề cập cụ thể trong phần tổng quan); (ii) hầu hết các nghiên cứu về mối quan hệ này ở Việt Nam mới chỉ dừng ở việc đo lường nghèo tiếp cận theo góc độ đơn chiều (chủ yếu là thu nhập). Từ những lý do trên, hướng nghiên cứu của luận án “Tác động của thể chế đến nghèo đa chiều ở Việt Nam” là thực sự cần thiết. Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu của luận án 2. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu tổng quát: luận án nhằm góp phần hoàn thiện cơ sở khoa học (lý luận và thực tiễn) về tác động của thể chế đến nghèo đa chiều ở Việt Nam, tìm ra những bất cập và nguyên nhân của những bất cập về tác động của thể chế đến nghèo đa chiều, từ 4 đó đề xuất những giải pháp giảm nghèo đa chiều từ góc nhìn của thể chế.

Từ mục tiêu tổng quát trên, các mục tiêu cụ thể của luận án như sau: - Về mặt lý luận: Thứ nhất, luận án hệ thống hoá lý luận về tác động của thể chế đến nghèo đa chiều, trên cơ sở đó hoàn thiện thêm lý luận nghiên cứu về đánh giá tác động của thể chế đến nghèo đa chiều. Thứ hai, luận án hoàn thiện được cách tiếp cận và phương pháp đánh giá tác động của thể chế đến nghèo đa chiều. Thứ ba, hệ thống các nhân tố ảnh hưởng đến tác động của thể chế đến nghèo đa chiều. - Về mặt thực tiễn: Thứ nhất, đánh giá thực trạng thể chế và nghèo đa chiều, bên cạnh đó, đánh giá thực trạng các nhân tố ảnh hưởng đến tác động của thể chế đến nghèo đa chiều ở Việt Nam.

Thứ hai, đánh giá tác động của thể chế đến nghèo đa chiều ở Việt Nam, từ đó phát hiện các nguyên nhân trực tiếp gây ra những vấn đề trong tác động của thể chế đến nghèo đa chiều ở Việt Nam trong thời gian qua. Thứ ba, đề xuất các quan điểm, định hướng tác động của thể chế đến nghèo đa chiều ở Việt Nam trên cơ sở giải quyết những vấn đề tồn tại về tác động của thể chế đến nghèo đa chiều trong thời gian qua.